从光伏组件低价中标案看招采中缘何惧怕低价中标

　　文/俞烈

　　2024年12月，某光伏行业协会官方微信公众号发布了一篇文章，对国电电力新疆某发电公司（以下简称发电公司）“纵容超低价中标”行为进行了评述。

　　案例分析

　　简要回顾

　　协会多次公开评述的公开招标采购项目，是发电公司国能巴州抽水蓄能项目配套博湖县60万千瓦光伏项目（以下简称该项目）。该项目招标文件中设置了0.6313元每瓦的最高投标限价，远低于协会2024年11月公开披露的0.69元每瓦的底价。2024年11月18日，协会向采购人发去《低价提示函》。该项目最后合计有16家供应商参与投标，最终中标的两家供应商价格分别为0.6245元每瓦和0.629元每瓦，为最低价和次低价。

　　协会觉得中标人价格太低“影响了行业的正常发展”，希望得到采购人的回应或者解释。但是，采购人在没有向协会作出任何说明的情况下发布了中标公示。2024年12月18日，协会曾公开对采购人提出4点质疑：项目是否严格落实中央经济工作会议的要求；是否按《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）排除最低价投标（笔者认为，该质疑应有笔误，招法体系并未要求排除最低价投标，而是要求不能低于成本价投标）；是否按国务院国有资产监督管理委员会、国家发展和改革委员会的要求选择全生命周期性价比最优；是否存在形式主义。

　　采购过程复盘

　　《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）明确要求，招标文件可以设置最高投标限价，不能设置最低投标限价。至于最高投标限价基于什么得出，可能是源于预算，也可能是源于期望，来自市场测试或调研的结果，也可能来自行业统计数据、定额等。《招标投标法实施条例》第五十一条规定，投标报价高于招标文件设定的最高投标限价，评标委员会应当否决其投标。同时，《招标投标法实施条例》明确禁止设置最低投标限价。如果最高投标限价设置得过低，正常情况下应该是几乎没有供应商参与投标，因为过低的价格会使供应商“亏本”；供应商如果按照市场行情正常报价，又会高于招标文件设置的最高投标限价而导致投标被否决。但是，前述案例中，在项目招标文件设置的最高投标限价远低于公开披露的底价情形下，仍然有16家供应商参与了投标。从16家供应商的投标报价情况来看，有5家低于最高投标限价，还有11家高于最高投标限价。

　　笔者未查阅到完整的招标文件，但根据对电力行业的了解，该项目应该使用的是综合评分法。评审分为价格分和技术分，价格分部分以低价为基准价，每偏差1％扣1分，这是整个电力行业的习惯性做法。对于商务技术要求中的实质性条款，该项目16家参与投标的供应商应该都能满足，因此所有供应商都没有被否决投标。关于技术分，公示的信息中并没有显示，但是应该有高有低。姑且认为实力强价格高的大公司领先了五六分，但是0.62元和0.70元在价格分上的偏差较大。因此，从价格来看，11家高于最高投标限价的供应商即使没有因为最高投标限价被否决投标，在正常评审过程中，价格分部分的分值肯定是得分为0。综合计算技术分和价格分得分，价格最低的两家如果技术分没有很大偏差，最终总分分别位列第一、第二。根据《招标投标法》选择价格最低（最低投标价法）或者得分最高的（综合评分法）的强制性法律要求，采购人按照评审结果进行中标公示，符合招标采购正常流程。

　　协会观点存在的问题

　　在前述案例中，协会质疑采购人测算的成本低于协会自身公布的成本价，因此对采购人提出质疑的行为，笔者不认同。没有证据可以证明，协会测算的成本价，比采购人市场测试调研和供应商的投标报价核算测算得“更加准确”。更何况，供应商是在知晓招标文件设置的最高投标限价的情形下进行的投标，也就是说，投标供应商并不认为该项目的最高投标限价“低于成本价”。

　　从法律上来说，如果协会要求供应商的投标报价须高于协会测算的成本价，则有串通投标（根据协会的要求协同投标）的嫌疑；如果要求采购人否决所有报价低于协会测算成本价的供应商，则有设置最低投标限价的嫌疑，就违反了《招标投标法实施条例》“不得设置最低投标限价”的要求。

　　招标相对于其他采购方式为什么更易出现低价

　　招标的制度设计特点就是把充分竞争发展到极致。笔者认为，前述案例反而体现出充分竞争的特点。如果该项目是定向的虚假招标，就不会出现这么低的价格中标的情形。

　　招标采购活动不仅是买卖双方博弈，也是供应商之间博弈的过程。通过公开、公平、公正的流程，吸引更多的供应商参与竞争。供应商不能修改调整招标文件中的商务技术实质性内容的制度设计，也无法了解其竞争对手的交易条件，这就给供应商带来压力。在没有机会通过谈判试探采购人的底线、偏好和其竞争对手方案条件的机会时，理性的选择就是根据招标文件的基本要求，提出成本加最低利润预期的价格（以下简称完美低价）。这个低价是理性供应商的必然选择，这符合博弈论中的纳什均衡。

　　招标采购中是否应该追求低价

　　一说到采购降本，就有人认为“便宜没好货”，甚至觉得采购追求低价是对企业技术发展和“工匠精神”的限制和反作用。笔者不认同该观点。上述观点实际上是把成本竞争战略和技术提升差异化战略视为完全对立的两个战略方向。

　　在招标采购活动中，一提及“工匠精神”缺失，就总是会和低价中标关联。该观点过于武断。要想提升“工匠精神”，采购人应该做好采购策划。在前述案例中，协会如果希望引导采购人去采购全生命周期成本最低或者收益/成本比最高的企业，不应该仅仅“卷”价格，而是应该让运营成本低和创造收益高的企业所形成的技术优势、服务能力转化成可以量化的评审技术指标，在评审中通过技术分的优势来弥补价格分的不足，才能促进企业不断提升自身的技术优势。一味限制低价，将导致供应商缺乏价格竞争的动力，最终采购效能可能比低价中标更差，从而影响招标采购质量。同时，采购人需要提升合同执行能力和供应商管理能力以保证供应商承诺的实现，防止出现“假工匠”供应商通过虚假承诺中标。如果能够做到严格执行合同让中标人承诺即兑现，具有“工匠精神”的供应商由于实力强，承担的风险低，即使价格略低也会获得利润。因此，采购人采购策划能力和合同执行能力不足才是导致采购行业“工匠精神”缺失的重要原因。简单地将“工匠精神”缺失归咎于低价，把解决方法引导到改变低价优先的经济标评标原则，或者干脆拒绝低价，只会“南辕北辙”。

　　从更深层次来看，对于优秀的企业来说，成本竞争策略和差异化竞争策略是同时发生相向而行的，二者并不矛盾。国际市场上有企业曾用低价冲击其他国家的市场，这些企业的产品技术含量并不低。成本竞争战略通过提升利润水平以支持差异化研发活动，成本战略做得越好，差异化研发的基础就越坚实。差异化战略最终也需要借助成本战略实现对其他竞争者有效阻断。但是，在招标采购实践中，思维定式使得相关方容易产生“非黑即白”的思路，似乎追求低价就是扼杀技术发展。采购的目标之一是降本，这是毋庸置疑的。

　　招标采购中缘何惧怕低价中标

　　供应商选择“成本＋最低利润预期”的低价投标，这是降本的极限情形，为什么反而成为采购人的困扰？

　　第一，“成本＋最低利润预期”低价使得供应商无法获得超额利润，这对采购人来说无疑是有利的。但也应该看到，超额利润的消失让合同执行弹性变小，供应商无法承受交易条件的改变以及因采购人带来的责任和费用的转移。所以，当谈判还能保证超额利润足够多的时候，哪怕是采购人提出不包含在合同内的条件时，供应商也会尽力配合。但是在“成本＋最低利润预期”低价情形下，采购人提出的内容如果不包含在合同中，那就极有可能会成为变更或者索赔。这对采购人的合同执行管理能力提出了更高要求。

　　第二，在激烈的竞争中，供应商为在追求“成本＋最低利润预期”低价的同时保持最低限度的竞争优势，对于招标文件中未涉及的内容，往往不会主动提供（表现为做价格测算时直接不考虑该部分成本）；对于招标文件中描述不清晰、标准可高可低的部分，供应商会选择按最低标准处理（表现为做价格测算时以低标产品成本进行测算）。这是这种采购方式的必然结果。这对采购人在采购策划阶段商务技术要求的全面性、描述深度及量化水平提出了更高要求。

　　第三，当采购中追求全生命周期成本最低，就要分析哪些因素和指标可以降低运营成本；当采购中追求性价比最高，就要分析哪些指标能带来更大的收益，并对相应收益进行评估。这对采购人在策划阶段进行全生命周期成本分析、收益分析，并将其量化融入评审因素提出了更高的要求。

　　如果在招标采购活动中仅仅采用了招标的形式，采购人在上述3个方面能力不足，不仅可能导致无法按时按质履行合同，还可能面对供应商的变更和索赔，进而影响项目进度。同时，商务技术要求编制不完善，采购人自认为“该有的”“该达到的标准”，即使供应商能达到要求可能也不会执行，因为招标文件及合同中未作要求，且供应商投标时也没有考虑相关成本，所以最终交付成果大幅偏离采购人的预期。此外，采购人若在策划阶段无法分析出影响运营成本的技术因素及影响收益实现的技术因素，将导致评审过程中，无法根据评审办法筛选出符合其要求的供应商。

　　（作者单位：北京创合智慧管理咨询有限公司）

　　责编：辛美玉