水利工程行业招投标过程中的问题与思考

　　文/焦楚越　刘楚格

　　【摘要】招投标制度是水利工程行业保障工程质量、控制建设成本、维护市场公平竞争的重要机制。水利工程行业相较于其他行业也存在着监管力度偏弱、专业性强的特点，随着市场经济的不断深化，在招投标过程中暴露出诸多问题。文章系统剖析了水利工程行业招投标过程中的虚假投标与围标串标、评标机制缺陷、招标文件编制不规范及其他类型的风险问题，并提出了针对性对策建议，旨在推动水利工程行业招投标规范化、透明化发展。

　　【关键词】水利工程；招投标；现状风险；措施建议

　　水利工程作为国家基础设施建设的核心领域，其招投标活动直接关系到工程质量和资金使用效率。招投标作为水利工程建设项目的重要环节，其目的在于通过公平竞争，选择最优的承包商，确保工程质量、进度和成本控制。近年来，各级政府和相关部门高度重视水利工程招投标管理，出台了一系列政策和措施，旨在规范招投标行为，提升管理水平。尽管如此，水利工程招投标过程中仍然存在一些普遍性问题。例如，围标串标现象频发、招标文件编制不规范、评标方法不科学、应招未招及违法转分包等问题，这些问题的出现严重影响了招投标活动的公平性、公正性和透明度，降低了水利工程招投标的社会公信力，不仅可能会带来工程成本的增加，还有可能导致工程质量难以保障，甚至影响到项目的正常运行。因此，深入研究水利工程招投标过程中的问题并提出相应对策具有重要的现实意义。

　　水利工程行业特点

　　监管力度相对其他类型项目偏弱

　　大多数依法必招工程项目都要接受相应层级公共资源交易中心第三方监管，而水利工程则是在得到主管部门批复后，由招标主体直接开展招标采购活动。水利工程没有明确的第三方监管机构，对招标采购活动的合法合规性管控力度偏弱。因此，相较于受第三方监管项目，水利工程在实践中更易产生虚假投标、围标串标、评标方法有失公正、招标文件编制设定歧视性条款、应招未招及违法转分包等问题。同时，项目实施前期的监管缺失也会增加工程质量风险并提高供应商履约风险。

　　专业性强，存在行业壁垒

　　受条件复杂及技术难度高的行业特点影响，尤其在大型水利工程项目中，有资质能力的承揽单位范围相对有限，这就在一定程度上限制了行业的充分竞争。以南水北调引江补汉工程为例，参与竞标的投标人几乎都是中铁、中水、中交、中电建这些中字头央企施工单位。与其他工程项目相比，供应商可选择范围相对狭小，行业壁垒特点突出。

　　水利工程行业招投标的现状及风险

　　虚假投标与围标串标问题

　　虚假投标的典型表现为部分企业通过挂靠高资质单位或伪造材料参与竞标，中标后转包或违规分包，导致工程质量和安全风险陡增。例如，中标人与实际实施单位不符，而实际实施单位施工能力不足，最终可能导致工程质量无法保证、工程大幅度延期等严重后果。此类现象的核心在于资格审查不严，部分招标人未核查资质原件与投标真实性，甚至默许资质造假。

　　工作条件复杂及技术难度高是水利工程的特点，行业特性导致有能力提供服务的水利工程供应商范围相对比较集中，“鼓励”了供应商有组织瓜分工程项目的行为。同时，复杂的技术方案和烦琐的工程量清单对项目评审专家的专业技术能力也是较大的考验，招标代理机构及其专家库的专业技术能力参差不齐也是此类情况较为常见的原因。

　　常见的围标串标典型情况分为两种。一是投标文件技术部分，主观表述内容大段文字雷同；二是多家投标人在工程量清单中，大量单项报价雷同或存在规律性差异。此外，串通投标在多数情况下还表现为经济利益驱动下，投标人通过贿赂评标专家或招标人领导，形成利益联盟。例如，因招标人与投标人提前串通，导致中标价异常低于市场价，最终可能因偷工减料而引发质量事故。

　　评标机制缺陷问题

　　评标委员会组成不合理、专家资源匮乏、评分标准不统一等问题突出。部分地区专家库成员固定，易形成“熟人关系网”，评标过程缺乏透明度。虽然部分地区水利厅开始试点“机器管招投标”模式，通过模块化招标文件减少人为干预，但异地评标和动态专家库建设仍需推进。此外，评审过程监督机制存在“前紧后松”现象，标后监管薄弱，难以形成终身责任制。专家违规行为处罚力度低，违法成本远低于收益。

　　招标文件编制不规范

　　水利工程行业技术条款复杂，对招标文件科学性及招标代理机构专业性都提出了较高要求。部分招标文件存在技术参数模糊、合同条款不明确等问题，导致投标人难以准确响应需求。例如，因招标文件未明确施工标准，可能引发后期纠纷，导致合同变更成本增加。

　　歧视性条款的设置也是招标文件编制存在的重要问题。《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）等法规文件有明确要求，不得设置特定行业特定业绩作为资格条件或加分项。在实践过程中，尤其是在与水利工程的服务项目招标中，常见此类违规设定。例如，在工程保险项目中，业绩资格条件设定要求必须是水利行业保险且必须是某一特定险种的业绩，同时又对工程保险的金额有要求，以及在打分评审项中对非国家级省部级的奖项进行评审。此类资格条件及打分评审项的设置，不仅违反了法规制度要求，同时往往伴随着操控招标结果的目的。

　　招标控制价作为招标文件的重要组成部分，也存在着规范性缺失的问题。国家相关政策文件对各行业工程项目造价文件编制有标准规范范本及规范要求。在实践中，常见水利工程项目无招标控制价文件或招标控制价文件编制不规范的情况。例如，工程造价咨询单位为招标主体单位的子公司、兄弟单位，或直接向行业内一些设计研究院直接采购造价咨询服务，对造价咨询单位的专业性缺少相对客观的评判。招标控制价文件的编制，对工程后续施工工作影响极大，选择服务单位的方式更应严格管控，根据中央对国有资金的使用要求，鼓励多采用公开竞争的方式选择非依法必招项目的服务商，直接采购方式应严格管控的政策导向。

　　存在应招未招及违法转分包的情形

　　水利工程属于民生工程，往往涉及一些抗灾救灾抢险事项。水利工程旨在解决人民群众最关心、最直接、最现实的水利问题，保障生命安全、促进经济发展、改善人民生活、保护生态环境等多种功能和多重效益。近年来，水利工程项目还存在较多的应招未招情况。部分招标主体，常以招标周期长、项目进度紧张、影响防汛工作等理由规避招标，是选择直接采购的方式直接选定施工单位。然而，不论是《中华人民共和国招标投标法》《招标投标法实施条例》等通用法律法规的规定，还是《水利工程建设项目招标投标管理规定》都明确规定，依法必须招标的项目需要报主管部门批复后，才可以不再进行招标。

　　工程质量安全管理和供应商履约管理在任何工程项目中都是重中之重，在实践中有3种常见情况，分别是将项目拆解转包、主体部分违法分包以及专业分包之后层层分包的问题。此类情况的出现，一是工程行业的挂靠和资质出借违规操作屡见不鲜，二是招标主体在工程质量安全管理和供应商履约管理中缺乏管理力度和管理能力薄弱。

　　对策建议

　　完善管理制度及体系建设

　　总结在既往实践中发现的问题，较为常见的是招标主体内部管理体系建设及管理制度建设上过于片面化和理论化，在实际操作中未取得相应的成效。对此类问题，整改过程中多采取多部门协调，以央企为例，联合办公室、战略投资部、质量安全部、企业管理部、财务资产部、党组巡视办等部门，各职能部门分工分责，对工程招标采购项目的全过程分工履责，制定完善的全周期各项管理制度，多层次多维度梳理工程建设管理中存在的漏洞和隐患。

　　建立信息化管理体系

　　参考国务院国有资产监督管理委员会对央企对标评估的标准，无纸化办公、电子化采购率都是当前重要的考核指标。同时，建立招投标信息化管理体系，也是企业降本增效的发展趋势。水利工程建设项目招标采购采用全流程信息化管理，可以提升工作效率，严防虚假投标与围标串标，推动招标文件编制规范化。同时，这一策略也极大地增加了项目实施的监管力度，促进评标过程规范化，建立公平公正的绿色采购模式。

　　加强项目全流程管理方式

　　水利工程建设的全流程涉及多个阶段，需要多方面多维度的专业技术力量支撑，确保项目从启动到完成的过程中各项任务得到有效执行和监控。其全过程包括但不限于：项目建议书、可行性研究报告、施工准备、初步设计、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价等阶段。委托专业技术能力丰富的团队针对整个水利工程项目全周期进行管理，提高履约过程中的管理力度，促进各方的密切合作和有效沟通，以确保项目的顺利进行和成功完成。

　　结语

　　综上所述，针对水利工程行业招投标的特点、现状及风险，要建立严格的项目招标投标实施规则和流程，确保投标过程的公平性和透明度。同时，各级部门应推动信息化管理体系的建立，加强监管和审核，建立有效的监管机制，对招投标过程进行监督和审核，确保投标人的资格和诚信度，及时发现围标串标行为。项目全流程管理实施过程中重视招标文件编制的规范性，建设单位及招标代理机构应积极开展内部研究、讨论并编制相应的招标文件范本，用标准化手段解决一些不特定问题。要进一步推进招投标精细化管理，做到标前精心准备，标中规范程序，标后善始善终，合理规避招投标过程中的各项风险问题，提高招投标全流程的工作质量，推动水利工程行业招投标规范化、透明化发展。

　　（作者单位：中招国际招标有限公司）

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　　责编：辛美玉