管制刑罚有望被“激活”

  一名监狱服刑犯一年的平均花费是1.5万元至2.5万元,而社区矫正一年所需的费用是2000元左右

  中国刑罚五主刑之一的管制刑,有望因刑法修正案(八)的通过,以及相关司法解释的出台,重新被激活,从而走出“存而不用、名存实亡”的困境。

  作为中国刑法典规定里最轻的主刑,管制刑是指对犯罪分子不予关押,但限制其一定自由,由公安机关(在修正案通过后,执行机关改为司法行政机关)予以执行的刑罚方法。

  据本刊了解,全国人大常委会2月25日表决通过的刑法修正案(八),对管制刑罚做了“三点修改”:社区矫正、三条“禁止令”,以及违反“禁止令”的处罚办法。

  全国人大常委会法工委副主任郎胜称,这些改革,一是便于更有效的监督管理;二是便于这部分群体更好地融入社会。接受采访的业界人士,普遍盛赞这次改革。中国法学会犯罪学研究会副会长陈忠林向《瞭望东方周刊》表示,这次改革,有利于服刑人“真心改造,复归社会”。

  而对于“三点修改”过于宽泛的质疑,最高人民法院研究室主任胡云腾透露,涉及管制刑的司法解释,最快将于今年5月1日前公布。

  胡云腾是在近日给北京刑辩律师所做的一次讲课里提及这些信息的。他说,最高法院已经征询过立法机关、公安机关的意见。

  近年来管制刑在中国,有逐步遭致“搁置”的历史。此次刑法修正案(八)对管制刑加以改良,无疑成为管制刑“焕发生机”的一次机会。不过,不少学者指出,这次改良倘若没有相关细则加以落实,未来会是何样,“还是未知数”。

  中国人民大学刑事法律科学研究中心副主任时延安向《瞭望东方周刊》表示,配套法律、法规待出;而因为管制刑交由司法行政机关执行,还要加强人事组织建设。

  “时代变了”

  管制刑起源于中国土地革命时期的“回村执行”,抗日战争时期发展成为“管束”。新中国成立后,“管束”发展为“管制”,并作为刑种之一于1952年在法律中得以正式确立,延续至今。

  作为轻刑化改革方向的代表,管制刑受到了立法机关重视。有统计表明,截至2009年2月28日的《刑法修正案七》通过,刑法分则共有罪名443个,其中有114个罪名可以适用管制刑,约占整个刑法罪名的四分之一。

  但另一方面,管制刑又远未得到中国审判机关的足够重视。据中国社科院法学所研究员、刑法室副主任刘仁文介绍,管制刑在实践中几乎“形同虚设”:1999年全国被判处管制的仅占判刑总数的1.23%(7515人);2000年占1.21%(7822人);2001年占1.26%(9481人)。

  曾先后在公安、检察院系统工作过的上海刑辩律师王峰表示,管制刑罚在司法实践中,用得确实比较少。上海市人民检察院第一分院法律政策研究室副主任曹坚也表示,“我个人基本上没有看到过直接判管制的判例”。

  刘仁文认为,低适用率的重要原因是,管制刑在执行中监控不到位,甚至是无人监控,致使其基本失去刑罚属性,无从发挥应有的作用。

  本刊了解到,被判处管制、假释、保外就医、缓刑与剥夺政治权利的人员,合称“监外五种人”,这五种人统一由“监外五种人”监督管理领导小组管理。领导小组组成人员除公安部门负责人,还包括当地乡、镇政法委、社会治安综合治理办公室或者街道办事处、厂矿企业保卫部门的负责人。

  多头管理并未带来好的管理效果。北京大学刑法学教授刘守芬介绍,司法实践中,一般是将管制犯交由公安派出所具体执行,但派出所由于警力有限,无法将对管制犯的执行落到实处。

  而据湖南省益阳市公安局民警熊达介绍,对“监外五种人”的监督管理,具体做法是村委会或单位保卫部门出具“表现材料”,加盖村委会或单位公章,每年两次由执行派出所归档备案。

  可这种做法效果越来越差。熊达认为,一是时代变了,“只扫自家门前雪,不管他人瓦上霜”的思想比较普遍;二是被判处管制的人员大部分有劣迹前科,一般群众“避之唯恐不及”。

  另一方面,将监督管理权力下放给厂矿企业保卫部门身上,也与现代企业制度对于企业法人的要求不符。不少学者指出,这种做法,实际上是“企业办社会”,给企业的生存和发展增加了包袱。

  管制刑执行的上述“不严肃性”,给犯罪分子造成的痛苦微乎其微,有如隔靴搔痒;甚至对于一般群众的警示与教育作用也非常小,有时甚至适得其反,给人以犯罪者没有被追究的印象。

  也因此,在1979年、1997年两次刑法大修之际,都有学者以时过境迁、管制刑执行失去组织保证为由,提出干脆废除管制刑。但最终,尽管问题诸多,管制刑一直保留至今。

  “上海经验好,其他地方呢”

  刑法修正案(八)给出的改良办法是引入社区矫正,让符合法定条件的罪犯在社区中执行刑罚。

  北京刑辩律师易胜华向《瞭望东方周刊》介绍,作为非监禁刑的一种执行方式,社区矫正在国外有长时间发展历程,但对中国而言却是新鲜事。

  2003年7月,最高法院、高检院、公安部和司法部联合下发《关于开展社区矫正试点工作的通知》,通知建立了中国社区矫正制度雏形。根据通知,全国18个省(区、市)先后开展了社区矫正试点工作。2009年10月,“两院两部”再作决定,在全国试行社区矫正工作。

  中国政法大学犯罪学研究所所长王顺安认为,社区矫正有成本低、有利于防止监狱腐败等优势。据他统计,一名监狱服刑犯一年的平均花费是1.5万元至2.5万元,而社区矫正一年所需的费用是2000元左右。

  时延安说,中国的社区矫正制度,经过这些年的实践积累,已经有了一套可行的机制。但更多学者则表达了对社区矫正的担忧。

  中国法学会刑法学研究会名誉会长、国际刑法学协会副主席兼中国分会主席高铭暄认为,2003年社区矫正试点开展至今,我国并没有出台专门的社区矫正法,当前的部门性规章或地方性规章,都远不能满足现实需要。

  上海政法学院副院长阎立则认为,“社区矫正试点以来,上海取得了比较好的经验,但其他地方呢?有的地方可能都没有做,有规定但是执行不了,可能造成条文虚置的情况。”

  实际上,在审议社区矫正问题时,也确实有官员担心,一些地方的农村基层组织还比较薄弱,恐怕无法担当社区矫正的重任。

  “准备好了,没有问题”

  刑法修正案(八)将社区矫正的执行权交给司法行政机关,相比警力不堪重负的公安部门,司法行政机关准备好了吗?

  接受本刊采访时,陈忠林表示,哪一个机关不堪重负,都不是一个不可解决的问题,只要我们根据实际需要配备足够的人员,不就行了吗?

  时延安却不这么认为。他表示,刑事案件数量上升趋势让公安机关即使想管好管制刑,也“心有余而力不足”,但司法行政机关不一样。

  “司法行政机关职能单一,让它做管制刑主管机关的话,可以保障对管制刑执行的关注性。从权力配置上来看,司法行政机关一直就被定位为主要的刑罚执行机关,由其负责管制刑的执行是合理的。” 时延安说。

  胡云腾也提及,“对于司法行政机关接管管制刑,大家有点担心会不会‘脱管’?现在司法行政机关准备好了没有?”胡云腾称,“的确有领导问司法部,准备好了没有?司法部的同志说,准备好了,没有问题。”

  不过,在刑法修正案(八)通过前,有司法所负责人谈及自己对社区矫正的苦恼:一些80、90后社区服刑人员往往自我意识较强,觉得司法所“奈何不了”自己,于是不服从管理,颇让人头疼。

  “我们司法所没有立法支持,也就没有‘硬’权力,他们不怕。”这位负责人说。

  最终“硬”权力也没有交给司法行政机关。根据刑法修正案(八),违反“禁止令”,由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚。这意味着,主管机关发现服刑人员有违规行为,还得将处置权交给公安机关。

  胡云腾却认为,这一条规定恰好解决了管制问题上“谁来监督的不明确”。不过,这势必带来治安管理处罚法的修改,因为在此之前,违反“禁止令”,公安机关如何进行处罚,并无法律根据。

  “又一浩大工程”

  “禁止令”包括三个方面:判处管制,可以根据犯罪情况,同时禁止犯罪分子在执行期间从事特定活动,进入特定区域、场所,接触特定的人。学界将之归纳为“三个特定”。

  在刑法修正案(八)通过之前,针对管制犯的义务性规定主要体现在刑法第39条:按照执行机关规定报告自己的活动情况;遵守执行机关关于会客的规定;离开所居住的市、县或者迁居,应当报经执行机关批准。

  刘守芬介绍,这样的义务性规定往往形同虚设。“管制犯报告自己的活动情况流于形式,往往以‘好好学习’、‘思想进步’等予以敷衍;在科技迅猛发展的当代,由于电话、传真、电子邮件、网络的普及,‘遵守执行机关关于会客的规定’也被虚化。”

  而此次新增的“禁止令”,能否令管制刑罚不再形同虚设?对此,阎立有些悲观,因为他不知道如何理解“三个特定”,也找不到更具体的相关依据。

  胡云腾说,“三个特定”具体如何理解,要和犯罪分子本人所犯的罪行联系起来。“比如说他是伤害罪,该如何管制?如果是拐卖人口、组织卖淫呢?”

  胡云腾称,最高法院目前正在给犯罪分类,比如暴力犯罪“三禁止”怎么决定,经济犯罪“三禁止”怎么决定。时延安则认为,除了对犯罪人所犯罪行进行分类外,还应考虑对犯罪人的特点、犯罪人犯罪原因进行分类。

  陈忠林亦赞同这种思路。他认为,这样可以减小再度实施危害社会的可能性。他举例说,比如因酗酒而容易实施危害社会行为的人,应当禁止进入公共酒馆。

  但这显然又是一项浩大工程,而最高法院又希望能在今年5月1日前出台司法解释,时间无疑有些紧张。

  胡云腾表示,对于“三个特定”,可能会给下级法院,甚至是执行机关一些自主权。■
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