管制刑罚有望被“激活”
- 来源:瞭望东方周刊
- 关键字:管制刑罚,激活
- 发布时间:2011-05-12 16:27
一名监狱服刑犯一年的平均花费是1.5万元至2.5万元，而社区矫正一年所需的费用是2000元左右
中国刑罚五主刑之一的管制刑，有望因刑法修正案(八)的通过，以及相关司法解释的出台，重新被激活，从而走出“存而不用、名存实亡”的困境。
作为中国刑法典规定里最轻的主刑，管制刑是指对犯罪分子不予关押，但限制其一定自由，由公安机关（在修正案通过后，执行机关改为司法行政机关）予以执行的刑罚方法。
据本刊了解，全国人大常委会2月25日表决通过的刑法修正案(八)，对管制刑罚做了“三点修改”：社区矫正、三条“禁止令”，以及违反“禁止令”的处罚办法。
全国人大常委会法工委副主任郎胜称，这些改革，一是便于更有效的监督管理；二是便于这部分群体更好地融入社会。接受采访的业界人士，普遍盛赞这次改革。中国法学会犯罪学研究会副会长陈忠林向《瞭望东方周刊》表示，这次改革，有利于服刑人“真心改造，复归社会”。
而对于“三点修改”过于宽泛的质疑，最高人民法院研究室主任胡云腾透露，涉及管制刑的司法解释，最快将于今年5月1日前公布。
胡云腾是在近日给北京刑辩律师所做的一次讲课里提及这些信息的。他说，最高法院已经征询过立法机关、公安机关的意见。
近年来管制刑在中国，有逐步遭致“搁置”的历史。此次刑法修正案(八)对管制刑加以改良，无疑成为管制刑“焕发生机”的一次机会。不过，不少学者指出，这次改良倘若没有相关细则加以落实，未来会是何样，“还是未知数”。
中国人民大学刑事法律科学研究中心副主任时延安向《瞭望东方周刊》表示，配套法律、法规待出；而因为管制刑交由司法行政机关执行，还要加强人事组织建设。
“时代变了”
管制刑起源于中国土地革命时期的“回村执行”，抗日战争时期发展成为“管束”。新中国成立后，“管束”发展为“管制”，并作为刑种之一于1952年在法律中得以正式确立，延续至今。
作为轻刑化改革方向的代表，管制刑受到了立法机关重视。有统计表明，截至2009年2月28日的《刑法修正案七》通过，刑法分则共有罪名443个，其中有114个罪名可以适用管制刑，约占整个刑法罪名的四分之一。
但另一方面，管制刑又远未得到中国审判机关的足够重视。据中国社科院法学所研究员、刑法室副主任刘仁文介绍，管制刑在实践中几乎“形同虚设”：1999年全国被判处管制的仅占判刑总数的1.23%(7515人)；2000年占1.21%(7822人)；2001年占1.26%(9481人)。
曾先后在公安、检察院系统工作过的上海刑辩律师王峰表示，管制刑罚在司法实践中，用得确实比较少。上海市人民检察院第一分院法律政策研究室副主任曹坚也表示，“我个人基本上没有看到过直接判管制的判例”。
刘仁文认为，低适用率的重要原因是，管制刑在执行中监控不到位，甚至是无人监控，致使其基本失去刑罚属性，无从发挥应有的作用。
本刊了解到，被判处管制、假释、保外就医、缓刑与剥夺政治权利的人员，合称“监外五种人”，这五种人统一由“监外五种人”监督管理领导小组管理。领导小组组成人员除公安部门负责人，还包括当地乡、镇政法委、社会治安综合治理办公室或者街道办事处、厂矿企业保卫部门的负责人。
多头管理并未带来好的管理效果。北京大学刑法学教授刘守芬介绍，司法实践中，一般是将管制犯交由公安派出所具体执行，但派出所由于警力有限，无法将对管制犯的执行落到实处。
而据湖南省益阳市公安局民警熊达介绍，对“监外五种人”的监督管理，具体做法是村委会或单位保卫部门出具“表现材料”，加盖村委会或单位公章，每年两次由执行派出所归档备案。
可这种做法效果越来越差。熊达认为，一是时代变了，“只扫自家门前雪，不管他人瓦上霜”的思想比较普遍；二是被判处管制的人员大部分有劣迹前科，一般群众“避之唯恐不及”。
另一方面，将监督管理权力下放给厂矿企业保卫部门身上，也与现代企业制度对于企业法人的要求不符。不少学者指出，这种做法，实际上是“企业办社会”，给企业的生存和发展增加了包袱。
管制刑执行的上述“不严肃性”，给犯罪分子造成的痛苦微乎其微，有如隔靴搔痒；甚至对于一般群众的警示与教育作用也非常小，有时甚至适得其反，给人以犯罪者没有被追究的印象。
也因此，在1979年、1997年两次刑法大修之际，都有学者以时过境迁、管制刑执行失去组织保证为由，提出干脆废除管制刑。但最终，尽管问题诸多，管制刑一直保留至今。
“上海经验好，其他地方呢”
刑法修正案(八)给出的改良办法是引入社区矫正，让符合法定条件的罪犯在社区中执行刑罚。
北京刑辩律师易胜华向《瞭望东方周刊》介绍，作为非监禁刑的一种执行方式，社区矫正在国外有长时间发展历程，但对中国而言却是新鲜事。
2003年7月，最高法院、高检院、公安部和司法部联合下发《关于开展社区矫正试点工作的通知》，通知建立了中国社区矫正制度雏形。根据通知，全国18个省（区、市）先后开展了社区矫正试点工作。2009年10月，“两院两部”再作决定，在全国试行社区矫正工作。
中国政法大学犯罪学研究所所长王顺安认为，社区矫正有成本低、有利于防止监狱腐败等优势。据他统计，一名监狱服刑犯一年的平均花费是1.5万元至2.5万元，而社区矫正一年所需的费用是2000元左右。
时延安说，中国的社区矫正制度，经过这些年的实践积累，已经有了一套可行的机制。但更多学者则表达了对社区矫正的担忧。
中国法学会刑法学研究会名誉会长、国际刑法学协会副主席兼中国分会主席高铭暄认为，2003年社区矫正试点开展至今，我国并没有出台专门的社区矫正法，当前的部门性规章或地方性规章，都远不能满足现实需要。
上海政法学院副院长阎立则认为，“社区矫正试点以来，上海取得了比较好的经验，但其他地方呢？有的地方可能都没有做，有规定但是执行不了，可能造成条文虚置的情况。”
实际上，在审议社区矫正问题时，也确实有官员担心，一些地方的农村基层组织还比较薄弱，恐怕无法担当社区矫正的重任。
“准备好了，没有问题”
刑法修正案(八)将社区矫正的执行权交给司法行政机关，相比警力不堪重负的公安部门，司法行政机关准备好了吗？
接受本刊采访时，陈忠林表示，哪一个机关不堪重负，都不是一个不可解决的问题，只要我们根据实际需要配备足够的人员，不就行了吗？
时延安却不这么认为。他表示，刑事案件数量上升趋势让公安机关即使想管好管制刑，也“心有余而力不足”，但司法行政机关不一样。
“司法行政机关职能单一，让它做管制刑主管机关的话，可以保障对管制刑执行的关注性。从权力配置上来看，司法行政机关一直就被定位为主要的刑罚执行机关，由其负责管制刑的执行是合理的。” 时延安说。
胡云腾也提及，“对于司法行政机关接管管制刑，大家有点担心会不会‘脱管’？现在司法行政机关准备好了没有？”胡云腾称，“的确有领导问司法部，准备好了没有？司法部的同志说，准备好了，没有问题。”
不过，在刑法修正案(八)通过前，有司法所负责人谈及自己对社区矫正的苦恼：一些80、90后社区服刑人员往往自我意识较强，觉得司法所“奈何不了”自己，于是不服从管理，颇让人头疼。
“我们司法所没有立法支持，也就没有‘硬’权力，他们不怕。”这位负责人说。
最终“硬”权力也没有交给司法行政机关。根据刑法修正案(八)，违反“禁止令”，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚。这意味着，主管机关发现服刑人员有违规行为，还得将处置权交给公安机关。
胡云腾却认为，这一条规定恰好解决了管制问题上“谁来监督的不明确”。不过，这势必带来治安管理处罚法的修改，因为在此之前，违反“禁止令”，公安机关如何进行处罚，并无法律根据。
“又一浩大工程”
“禁止令”包括三个方面：判处管制，可以根据犯罪情况，同时禁止犯罪分子在执行期间从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。学界将之归纳为“三个特定”。
在刑法修正案(八)通过之前，针对管制犯的义务性规定主要体现在刑法第39条：按照执行机关规定报告自己的活动情况；遵守执行机关关于会客的规定；离开所居住的市、县或者迁居，应当报经执行机关批准。
刘守芬介绍，这样的义务性规定往往形同虚设。“管制犯报告自己的活动情况流于形式，往往以‘好好学习’、‘思想进步’等予以敷衍；在科技迅猛发展的当代，由于电话、传真、电子邮件、网络的普及，‘遵守执行机关关于会客的规定’也被虚化。”
而此次新增的“禁止令”，能否令管制刑罚不再形同虚设？对此，阎立有些悲观，因为他不知道如何理解“三个特定”，也找不到更具体的相关依据。
胡云腾说，“三个特定”具体如何理解，要和犯罪分子本人所犯的罪行联系起来。“比如说他是伤害罪，该如何管制？如果是拐卖人口、组织卖淫呢？”
胡云腾称，最高法院目前正在给犯罪分类，比如暴力犯罪“三禁止”怎么决定，经济犯罪“三禁止”怎么决定。时延安则认为，除了对犯罪人所犯罪行进行分类外，还应考虑对犯罪人的特点、犯罪人犯罪原因进行分类。
陈忠林亦赞同这种思路。他认为，这样可以减小再度实施危害社会的可能性。他举例说，比如因酗酒而容易实施危害社会行为的人，应当禁止进入公共酒馆。
但这显然又是一项浩大工程，而最高法院又希望能在今年5月1日前出台司法解释，时间无疑有些紧张。
胡云腾表示，对于“三个特定”，可能会给下级法院，甚至是执行机关一些自主权。■
……
中国刑罚五主刑之一的管制刑，有望因刑法修正案(八)的通过，以及相关司法解释的出台，重新被激活，从而走出“存而不用、名存实亡”的困境。
作为中国刑法典规定里最轻的主刑，管制刑是指对犯罪分子不予关押，但限制其一定自由，由公安机关（在修正案通过后，执行机关改为司法行政机关）予以执行的刑罚方法。
据本刊了解，全国人大常委会2月25日表决通过的刑法修正案(八)，对管制刑罚做了“三点修改”：社区矫正、三条“禁止令”，以及违反“禁止令”的处罚办法。
全国人大常委会法工委副主任郎胜称，这些改革，一是便于更有效的监督管理；二是便于这部分群体更好地融入社会。接受采访的业界人士，普遍盛赞这次改革。中国法学会犯罪学研究会副会长陈忠林向《瞭望东方周刊》表示，这次改革，有利于服刑人“真心改造，复归社会”。
而对于“三点修改”过于宽泛的质疑，最高人民法院研究室主任胡云腾透露，涉及管制刑的司法解释，最快将于今年5月1日前公布。
胡云腾是在近日给北京刑辩律师所做的一次讲课里提及这些信息的。他说，最高法院已经征询过立法机关、公安机关的意见。
近年来管制刑在中国，有逐步遭致“搁置”的历史。此次刑法修正案(八)对管制刑加以改良，无疑成为管制刑“焕发生机”的一次机会。不过，不少学者指出，这次改良倘若没有相关细则加以落实，未来会是何样，“还是未知数”。
中国人民大学刑事法律科学研究中心副主任时延安向《瞭望东方周刊》表示，配套法律、法规待出；而因为管制刑交由司法行政机关执行，还要加强人事组织建设。
“时代变了”
管制刑起源于中国土地革命时期的“回村执行”，抗日战争时期发展成为“管束”。新中国成立后，“管束”发展为“管制”，并作为刑种之一于1952年在法律中得以正式确立，延续至今。
作为轻刑化改革方向的代表，管制刑受到了立法机关重视。有统计表明，截至2009年2月28日的《刑法修正案七》通过，刑法分则共有罪名443个，其中有114个罪名可以适用管制刑，约占整个刑法罪名的四分之一。
但另一方面，管制刑又远未得到中国审判机关的足够重视。据中国社科院法学所研究员、刑法室副主任刘仁文介绍，管制刑在实践中几乎“形同虚设”：1999年全国被判处管制的仅占判刑总数的1.23%(7515人)；2000年占1.21%(7822人)；2001年占1.26%(9481人)。
曾先后在公安、检察院系统工作过的上海刑辩律师王峰表示，管制刑罚在司法实践中，用得确实比较少。上海市人民检察院第一分院法律政策研究室副主任曹坚也表示，“我个人基本上没有看到过直接判管制的判例”。
刘仁文认为，低适用率的重要原因是，管制刑在执行中监控不到位，甚至是无人监控，致使其基本失去刑罚属性，无从发挥应有的作用。
本刊了解到，被判处管制、假释、保外就医、缓刑与剥夺政治权利的人员，合称“监外五种人”，这五种人统一由“监外五种人”监督管理领导小组管理。领导小组组成人员除公安部门负责人，还包括当地乡、镇政法委、社会治安综合治理办公室或者街道办事处、厂矿企业保卫部门的负责人。
多头管理并未带来好的管理效果。北京大学刑法学教授刘守芬介绍，司法实践中，一般是将管制犯交由公安派出所具体执行，但派出所由于警力有限，无法将对管制犯的执行落到实处。
而据湖南省益阳市公安局民警熊达介绍，对“监外五种人”的监督管理，具体做法是村委会或单位保卫部门出具“表现材料”，加盖村委会或单位公章，每年两次由执行派出所归档备案。
可这种做法效果越来越差。熊达认为，一是时代变了，“只扫自家门前雪，不管他人瓦上霜”的思想比较普遍；二是被判处管制的人员大部分有劣迹前科，一般群众“避之唯恐不及”。
另一方面，将监督管理权力下放给厂矿企业保卫部门身上，也与现代企业制度对于企业法人的要求不符。不少学者指出，这种做法，实际上是“企业办社会”，给企业的生存和发展增加了包袱。
管制刑执行的上述“不严肃性”，给犯罪分子造成的痛苦微乎其微，有如隔靴搔痒；甚至对于一般群众的警示与教育作用也非常小，有时甚至适得其反，给人以犯罪者没有被追究的印象。
也因此，在1979年、1997年两次刑法大修之际，都有学者以时过境迁、管制刑执行失去组织保证为由，提出干脆废除管制刑。但最终，尽管问题诸多，管制刑一直保留至今。
“上海经验好，其他地方呢”
刑法修正案(八)给出的改良办法是引入社区矫正，让符合法定条件的罪犯在社区中执行刑罚。
北京刑辩律师易胜华向《瞭望东方周刊》介绍，作为非监禁刑的一种执行方式，社区矫正在国外有长时间发展历程，但对中国而言却是新鲜事。
2003年7月，最高法院、高检院、公安部和司法部联合下发《关于开展社区矫正试点工作的通知》，通知建立了中国社区矫正制度雏形。根据通知，全国18个省（区、市）先后开展了社区矫正试点工作。2009年10月，“两院两部”再作决定，在全国试行社区矫正工作。
中国政法大学犯罪学研究所所长王顺安认为，社区矫正有成本低、有利于防止监狱腐败等优势。据他统计，一名监狱服刑犯一年的平均花费是1.5万元至2.5万元，而社区矫正一年所需的费用是2000元左右。
时延安说，中国的社区矫正制度，经过这些年的实践积累，已经有了一套可行的机制。但更多学者则表达了对社区矫正的担忧。
中国法学会刑法学研究会名誉会长、国际刑法学协会副主席兼中国分会主席高铭暄认为，2003年社区矫正试点开展至今，我国并没有出台专门的社区矫正法，当前的部门性规章或地方性规章，都远不能满足现实需要。
上海政法学院副院长阎立则认为，“社区矫正试点以来，上海取得了比较好的经验，但其他地方呢？有的地方可能都没有做，有规定但是执行不了，可能造成条文虚置的情况。”
实际上，在审议社区矫正问题时，也确实有官员担心，一些地方的农村基层组织还比较薄弱，恐怕无法担当社区矫正的重任。
“准备好了，没有问题”
刑法修正案(八)将社区矫正的执行权交给司法行政机关，相比警力不堪重负的公安部门，司法行政机关准备好了吗？
接受本刊采访时，陈忠林表示，哪一个机关不堪重负，都不是一个不可解决的问题，只要我们根据实际需要配备足够的人员，不就行了吗？
时延安却不这么认为。他表示，刑事案件数量上升趋势让公安机关即使想管好管制刑，也“心有余而力不足”，但司法行政机关不一样。
“司法行政机关职能单一，让它做管制刑主管机关的话，可以保障对管制刑执行的关注性。从权力配置上来看，司法行政机关一直就被定位为主要的刑罚执行机关，由其负责管制刑的执行是合理的。” 时延安说。
胡云腾也提及，“对于司法行政机关接管管制刑，大家有点担心会不会‘脱管’？现在司法行政机关准备好了没有？”胡云腾称，“的确有领导问司法部，准备好了没有？司法部的同志说，准备好了，没有问题。”
不过，在刑法修正案(八)通过前，有司法所负责人谈及自己对社区矫正的苦恼：一些80、90后社区服刑人员往往自我意识较强，觉得司法所“奈何不了”自己，于是不服从管理，颇让人头疼。
“我们司法所没有立法支持，也就没有‘硬’权力，他们不怕。”这位负责人说。
最终“硬”权力也没有交给司法行政机关。根据刑法修正案(八)，违反“禁止令”，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚。这意味着，主管机关发现服刑人员有违规行为，还得将处置权交给公安机关。
胡云腾却认为，这一条规定恰好解决了管制问题上“谁来监督的不明确”。不过，这势必带来治安管理处罚法的修改，因为在此之前，违反“禁止令”，公安机关如何进行处罚，并无法律根据。
“又一浩大工程”
“禁止令”包括三个方面：判处管制，可以根据犯罪情况，同时禁止犯罪分子在执行期间从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。学界将之归纳为“三个特定”。
在刑法修正案(八)通过之前，针对管制犯的义务性规定主要体现在刑法第39条：按照执行机关规定报告自己的活动情况；遵守执行机关关于会客的规定；离开所居住的市、县或者迁居，应当报经执行机关批准。
刘守芬介绍，这样的义务性规定往往形同虚设。“管制犯报告自己的活动情况流于形式，往往以‘好好学习’、‘思想进步’等予以敷衍；在科技迅猛发展的当代，由于电话、传真、电子邮件、网络的普及，‘遵守执行机关关于会客的规定’也被虚化。”
而此次新增的“禁止令”，能否令管制刑罚不再形同虚设？对此，阎立有些悲观，因为他不知道如何理解“三个特定”，也找不到更具体的相关依据。
胡云腾说，“三个特定”具体如何理解，要和犯罪分子本人所犯的罪行联系起来。“比如说他是伤害罪，该如何管制？如果是拐卖人口、组织卖淫呢？”
胡云腾称，最高法院目前正在给犯罪分类，比如暴力犯罪“三禁止”怎么决定，经济犯罪“三禁止”怎么决定。时延安则认为，除了对犯罪人所犯罪行进行分类外，还应考虑对犯罪人的特点、犯罪人犯罪原因进行分类。
陈忠林亦赞同这种思路。他认为，这样可以减小再度实施危害社会的可能性。他举例说，比如因酗酒而容易实施危害社会行为的人，应当禁止进入公共酒馆。
但这显然又是一项浩大工程，而最高法院又希望能在今年5月1日前出台司法解释，时间无疑有些紧张。
胡云腾表示，对于“三个特定”，可能会给下级法院，甚至是执行机关一些自主权。■
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