住宅70年产权的由来

　　“50年或者70年，甚至100年都没问题，这个数量的问题不大，也没有多大关系，关键是到期以后怎么处理”

　　1986年，吉林省委副书记王先进被调入北京，出任中国第一任国家土地管理局局长，掌管960万平方公里土地的管理与改革。也就是从这时开始，形成了今天的城乡土地管理制度。

　　日前在接受《瞭望东方周刊》专访时，这位81岁的老人讲述了20多年前制度设计的初衷和安排。虽然，这些设想和原则与今天人们的想法大有不同。

　　自从改革开放以来，中国人越来越习惯以西方的标准和传统来设计和评价中国的改革。但是，正如王先进等人当年必须考虑的问题：中国的土地制度改革必须坚持以公有制为基础。中国的国情使其改革必须有自己特殊的路径和目标。

　　在这种条件下，当年的改革者设计了既不同于过去计划经济，又不同于西方私有制的土地制度。很难说，如果这种制度得到完全实施，今天的结果如何。但至少在王先进眼里，不会出现目前房价高企的情况。

　　在王先进看来，当时的土地改革已经到了不改不行的地步。而经过近30年的改革开放，中国的土地管理又出现了一些新情况和新问题，同样需要尽快研究和解决。换句话说，通过过去这些年的实践，需要进一步完善土地法规制度，规范市场。

　　以下就是王先进的讲述。

　　开始土地拍卖

　　建国后30多年里，我国一直没有专门的土地管理法律和管理机构。城市土地归国家所有，用地则由政府划拨，谁用谁管；农村土地集体所有，集体用集体管，各级政府都没有专门的土地管理部门。土地是无偿的、无限期的、不流动的。

　　到上世纪80年代，随着改革开放的逐步推进，一些新情况陆续出现，土地成为重要资产，实行“三无”显然是不行的。到1984年，规定农业部管农地，建设部管城镇土地。但城乡之间很多问题难以协调，农业部就给中央打报告，建议成立一个专管土地的国务院直属机构，同时制定土地管理法律。一些专家学者也开始给中央写信，建议成立专门的机构管土地。

　　当时有一件事情，可以说直接触动了中央领导决定成立国家土地管理部门。1984年我国粮食产量达到峰值后，在1985年产量突然下滑。而当年我国耕地面积净减少1500多万亩。这件事促使中央下定决心，1986年3月下发《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，并成立国家土地管理局作为组织保证。

　　在城市土地这个方面，1982年、1984年，深圳、抚顺开始征收土地使用费以及试验在经营企业中开征土地使用费。国家土地管理局成立后不久，根据两地的实践经验，我们向国务院递交报告，提出全国普遍开征土地使用费。我们有三个理由：第一，国家对城市基础设施建设投入了大量资金，提高了土地使用价值，因此土地应该有偿使用。

　　第二是要节约用地，保护耕地，只有法律手段不行，还要用经济手段，用地要付出高额成本，让土地使用者建立自我约束机制；第三，马克思地租理论也认为“消灭土地私有制并不要求取消地租”，收费有据。

　　1987年2月，国务院组织召开外资领导小组会议，我作为领导小组成员参加会议。时任国务院副总理谷牧在会上传达了国务院主要领导同志的意见，提出能不能转让一部分城市土地，吸收一些外资，加快城市建设。

　　我当时表示赞同并提出三条意见：第一，转让的是土地使用权，不是所有权；第二，转让土地要有一定年期，不是无限期的，到时无偿收回；第三，要按不同年期收取一定的租金。只要把握这三条原则，搞土地转让就不会有问题。当时会议决定，由国家土地管理局和国务院法制办组织试点。

　　后来经过一系列准备，我们在1987年11月向国务院提交了试点报告。1987年12月，深圳市按照国务院批转的文件精神，首次公开拍卖一幅面积8588平方米的地块，使用权为50年，这就是新中国历史上土地拍卖的第一槌。

　　所有权续期不能再卖一次

　　土地使用权的制度确定下来，在城镇一是企业用地的使用期限，另一个就是住宅用地了。

　　我们土地管理局一开始提出的是住宅50年产权。这个期限是根据境外经验、结合我国实际情况提出来的。这里有一个比较近的样板，就是香港。

　　我们国家土地归国家所有，英国的土地全部归国王所有。他们批租年期最高为999年，实际是永租制。但是在香港，因为是名义上租了中国的，租期99年，所以香港政府批租期就以99年为上限，按年头逐渐减少。

　　我们先定了50年，理由主要有三个，第一个土地出让历史上没有经验可以借鉴，年限短点比较好调整；二是一个人的工作年期，一般为50年，假设从20岁开始，50年后就70岁了，可以够他们一辈子经营，而且可以转让、继承、续期；另外就是过去在计划经济体制下，房产产权的一般使用年限就是按50年计算，50年后房产就不能再用了。按照价值来算，用了50年就没什么价值了。

　　后来中央讨论转让土地的问题时，一位主要领导问年限长一些行不行，我回答了上述理由，并表示如果觉得50年时间短了，再增加几十年也是可以的。后来制定法律时，就变成最高年限70年。

　　50年或者70年，甚至100年都没问题，这个数量的问题不大，也没有多大关系，关键是到期以后怎么处理。这不仅是大家都在关心的问题，也是我认为真正需要解决的问题。最初讨论产权期限的时候，已经考虑到到期之后怎么办的问题，并提出到期之后“无偿收回”，国家为了公共利益需要，就要把土地收回；如果国家不需要，使用者提出申请也可以续期。

　　“无偿收回”也是学习国外的经验，目的是为了保护土地所有权者的利益考虑，对土地使用者也是公平的。到期给土地所有者弄一破破烂烂的房子，要不无偿收回，所有者还得掏钱购买吗？收回70年的租地，如果再拿钱买个破房子，这对土地所有者显然是不公平的。

　　如果政府到期收回土地，地上建筑物政府不需要，还要付出拆除费用。或者有这个旧房子，就是再批租，地价也必然要相对降低。这样是不公平的。香港有的地块在批租合同中明确表述政府收回土地时，地上建筑物要拆除，初步平整，恢复到批租时原来的状况。

　　而“无偿收回”面临的另外一个问题，就是当用到到达50年或者60年的时候，土地的使用期仅剩10年或剩5年，房子的买卖怎么办？市场交易就出现问题了。当时我们已经考虑到这个问题，但因为没有相应经验，所以就没有写进去。

　　租地期限是70年的，到期之后从法理来讲无偿收回是理所当然的。否则，所有权就体现不出来了。但目前如果直接回收，也存在问题。比如一处土地，过去这些年已经经手了很多人，而回收却是从最后的一家手里回收。在过去70年的期限当中价格已经提高很多，最后经手的人可能只使用了3年或者5年，这样是不公平的，另外也不符合市场秩序的规律。

　　按照我当时的想法，如果申请续期，交一定的续期费就可以了。续期费并不是按市场价格再卖一次，而是缴纳一个象征性的二次抵押费用。

　　当时就是这么考虑的。如果不用这个政策，房子到50年的时候就出现问题了，到60年的时候就更出现问题了，这房子肯定也不能维修了，显然对哪方面都不利。

　　但是，政府需要就收回，不需要就可以申请续期，这个是符合一般道理的，但目前《物权法》规定的“自动续期”，我觉得说法就不准确，应该是通过申请，经过土地主管部门批准认为政府暂时不需要收回，申请续期，经过批准后登记才合法。

　　商业用地最后我们定了50年，现在有人说延长70年的期限，这也不是解决问题的办法，就算100年早晚也会到期。将商业用地、农业用地和工业用地区别对待是人为地制造矛盾，同样都需要彻底解决。

　　房价和地价应该分开

　　包括使用权在内，现在房子的问题这么引人关注，说到底还是土地的问题，土地的增值。房价上涨最基本的问题是地价上涨。

　　当时我们已经预见到地价的增值，但没有预料到会像现在增值这么快。实际上房价增值就是地价增值引起的。地价的增值是因为整个社会的投资引起变化，随着科技经济的发展和社会环境的改善，地价就越来越高。

　　这样，地价在快速增值同时，房价也大幅度上涨。比如你买个房子，10年前买的，当时花100万，但现在却卖600万甚至700万。中间你投什么资了吗？你不就在那住着嘛。100万到700万是600万的收益啊，但这个住户其实是在天天消费。

　　目前房价过高已经脱离了上述规律。投资、投机需求，房地产开发商暴利，地方政府追求土地出让收入。地方政府追求土地出让收入与房地产开发商追求暴利相互推动，以及房改政策方面的一些失误，是目前房产、地产价过高的主要原因。

　　根本问题是中国的土地所有权是公有制，但现在土地使用权实际是私有制。换句话说，由于土地和房子没有分开，公有制的所有权和私有制的使用权弄到一起去了。这就造成了很大的问题。

　　我们的观点是，地价和房价应该是分开的。怎么分开呢？这房子是你买的，100万你住了10年、20年，按照经济价值来讲，房子是贬值的，因为用过了。

　　这就要计算房子的重置价，比如当时建10万，现在如果建房子要花100万，那么我们给房子价确定100万，其余的都是地价增值。然后，用税收制度来调节土地收益。当时我们就提出土地增值税来解决这个问题。

　　事实上，土地所有权因为是国家的，国家应该获得增值收益。

　　如何才能恰当处理呢，实际就是在公有制的前提下，土地使用权在土地市场流转中的收益分配问题，土地增值这块收入应该有相应的税收进行调节分配。这个最初我们已经考虑到，上世纪80年代制定的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》已经涉及，但很遗憾没有严格执行。

　　我到国外去访问，得知西方一些国家的土地税就是这么计算的。当然也不能把增值全拿走，税收起到调节作用。这样政策才能够连贯延续下去，而且对哪一方都是公平的。

　　现在土地制度存在的问题就是缺乏全面考虑，就是头痛医头，脚痛医脚。这边提出来，好，自动续期。这边提出来，好，答应拆迁。为什么税收制度改革不跟上？有些制度没有完善，但有些税收制度已经制定，却没有执行，是很大的遗憾。

　　西方没人叫房地产，他们全部叫地产。地产说明你买到的是地。但房地产，你买房子同时也买回地。我们都叫房地产，说是房地产的价格，说穿了就是房价要包括地价的，其中的理论关系非常明确的。

　　土地财政与征地改革

　　过去土地是无偿使用，土地零收入；现在出现了“土地财政”这个说法。这是怎么形成的呢？第一，随着经济的发展，城市化进程加快需要大量的城市建设，住房需求量大，受到供求关系的影响，房产商必然去争夺这一部分利益，这也推动了市场交易价格的提高。

　　第二是财政制度的问题。原来地方收入少，中央收入较多。改革开放之后，地方收入大幅度提高，后来中央下决心调整，现在中央多，地方少。事和财是要相互协调的，地方政府没财就没法办事。比如保障房，如果没财地方政府就没办法投入，当然里面还有政绩这个次要的问题

　　第三是征地制度的问题。目前集体土地所有权并不完善。农地价格不值钱，但转化成建设用地之后，中间存在巨大的差价。政府通过征地权就能拿到这部分差价。这里面就涉及到集体土地制度的产权问题，就是集体土地产权和国有土地产权不对应而产生的差价。

　　当然，部分地方政府确实靠卖地赚了不少钱，甚至为了获得土地出让的收益，在一些政策上给开发商让步，这在一定程度上推高了房价。但从政策角度来讲，从土地使用零收入到土地有偿出让使用仍然是进步的。

　　现在讲土地制度，觉得农民是一个容易受侵害的群体。但征地制度是国家和集体农民的关系问题。这个制度从计划经济时一直延续下来，没有改；改革开放是改革土地使用制度，对征地制度没有动。过去征地实行的价格比较低，但是农民还是乐意接受的，因为在征地的时候，会相应地安排一个劳动力就业，从农民一下变成正式工人，他当然高兴了。

　　改革开放之后，起初被征地农民仍然有相应的安置，但到后来企业改制，劳动力市场化之后，就没办法继续安置了。这是计划经济体制遗留下来的一种制度，现在有点改善就是把征地补偿提高一点。但农地价格和商业用地价格差额太大。

　　现在农民失去地了，应该给再就业的扶持金，征地给的补偿少，另一方面如果给太多补偿也有问题。征地加以完善的另一个办法就是征购，但有的地方即使按市场价购买，被征地的农民也达不到他过去的生活水平，这样的情况就需要社会救助来补充。

　　现在有一个争论是用于公共利益的征地是一个价格，不是此用途的是另一个价格，这是行不通的。比如这个村有一半是商业用地，另一半是公益事业用地，一个给得便宜一个给得高，这显然是不公平的。为了公共利益的需要征地时，仍然应该执行市场价格。

　　简单的道理在这：公益事业可能为了1000万人的需要，用一个村、两个村的土地，几千人的利益满足1000万人的需要。那为什么就我要拿出自己的财产来补贴你们呢？这没道理啊。

　　说到底，这也是集体土地的产权问题，国家应该赋予农民集体所有制土地的完整产权，和国有土地执行一样的办法，如果涉及到公益事业则必须进行征购，当然价钱可以坐下来讨论；但如果并非是公益事业，那就一定要获得被征地一方的同意。

　　坚持还是改变现行征地制度，各有理由和利弊，两种意见严重分歧。不论采取哪种征地制度，不仅要有利于保护全民利益，保住中国人民的“铁饭碗”；还要有利于保护农民利益，特别是失地农民的利益，使他们有就业和生活的保障。在征地问题上，不能再亏待农民了。

　　《望东方周刊》记者葛江涛，特约撰稿周丽、罗敏 |北京报道