环境公益诉讼破冰

　　近日，涉及环境污染等方面事项的公益诉讼，历经多年波折，终有破冰之意。

　　2012年8月31日，经过三审，第11届全国人大常委会第28次会议通过了“关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定”，决定中采纳了建立公益诉讼制度(含环境公益诉讼制度)的建议。

　　上述“决定”规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。

　　在最高法应用法学研究所所长、最高法民事诉讼法修改研究小组办公室主任孙佑海看来，新增的关于“公益诉讼”的条款是我国法制史上“十分重要的突破”。

　　多年来，国内的环境公益诉讼由于缺乏法律依据，面对多发的环境污染事件，大量的公共环境利益受损，却鲜有人提起诉讼。直接利害人无力告状、热心公益者无权诉讼，这使大量涉及环境类社会问题绕道司法途径，甚至引发群体性事件。

　　中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发公开表示，环境公益诉讼的一个关键点在于原告的主体资格问题没有解决。“举例来说，针对家门口被污染的河流，哪些人在哪些情况下可以向人民法院提起诉讼？”

　　眼下，新增的“公益诉讼”条款，以三个关键词明确原告的主体资格：“法律规定的”、“机关”及“有关组织”。

　　检察机关做原告是一种妥协

　　中国环境公益诉讼历史上的里程碑事件发生在2005年12月。

　　当年11月13日，吉林石化公司双苯厂一车间发生爆炸。爆炸发生后，约100吨苯类物质（苯、硝基苯等）流入松花江，造成了江水严重污染，沿岸数百万居民的生活受到影响。2005年12月7日，在松花江水污染事件发生后的一个多月，中国律协环境与资源法专业委员会主任委员汪劲是等6人“代表松花江”发起了一场在司法界被认为具有典型性的环境公益诉讼案。

　　作为法律专业人士，汪劲等人深知，严格按照《民事诉讼法》“直接利害关系”的规定，可能不被法院受理。于是引入鲟鳇鱼、太阳岛等自然物作为共同原告，构建一种新的“直接利害关系”。在周密准备诉讼文件后，由汪劲和北大法学院教授甘培忠自费前往哈尔滨办理起诉。

　　两位法学专家刚到达哈尔滨，一位黑龙江高院内部人士就私底下告诉他们，“你们千里迢迢跑来，但这案子的余地不大。”果然，向法院递交诉状后，黑龙江省高级人民法院立案庭表示拒绝受理。

　　中国《环境保护法》规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。“每个人都像是有资格提起环境公益诉讼，而其实没法操作。”汪劲告诉《瞭望东方周刊》，“检举和控告”是一个宽泛概念，类似向公权机关“报告”，与立法上的“诉权”不是一种性质。

　　无论是《民事诉讼法》还是《行政诉讼法》都要求，原告与所诉的利益有直接利害关系，而环境公益诉讼多是为了保护公共环境利益，原告与案件本身无直接利害关系。

　　立法的困局未能影响环境公益诉讼制度在地方的探索。2007年开始，贵阳、无锡、昆明等地相继试点设立了专门受理环境诉讼案件的环保法庭。

　　在现行法律放宽诉讼主体资格前，贵阳、无锡两地先行一步，放宽了对诉讼主体的“直接利害关系”要求。贵阳规定“两湖一库”管理局、环保局、林业局、检察院等4家单位具有诉讼主体资格。无锡则进一步将环保社团组织、居民社区物业管理部门也纳入进来。

　　尽管对放宽诉讼主体抱着先行先试的态度，但无锡市环保法庭还是确定诉讼主体“以检察院为主”。“这样的选择是妥协的结果，”无锡市中级人民法院环保法庭庭长赵卫民说，“以检察院作为原告更大的好处是防止滥诉，因为检察院作为国家机关最不可能代表私人利益，同时宪法也规定它有控告、检举、揭发他人的权利，作为环境公益诉讼主体它可能不是最好的，却是最恰当的。”

　　而学界和司法界对于检察院的原告资格存在争议。汪劲认为，在检察院判断、筛选案件的过程中，面对涉及地方政府的公益诉讼案件，如果检察院选择不起诉怎么办？在人员、编制、财政收入与地方政府皆有关系的前提下，检察院的选择谁来监督。

　　赵卫民承认，检察机关作为原告发起环境诉讼“的确没有太多积极性”，毕竟检察院没有专门机构和人员负责这方面的工作，再加上检察院也不一定具备搜集环境公益诉讼证据的专业能力。

　　“零诉讼”与诉讼难

　　无锡、贵阳两地的环保法庭试图建立起一套环境公益诉讼的独特立案规则和审判规则，这项工作被赵卫民形容为“像是造房子”。当时，“造好的房子”并没等来“房客”。2008年5月无锡环保法庭成立，一直到2009年上半年，受理的环境公益案件仍然是零。

　　云南、贵阳的环保法庭也曾面临同样局面。昆明环保法庭甚至在成立后近20个月内无案可办。这样的局面与环保法庭成立之初的各界热切期待形成鲜明对比。

　　据公开报道，全国范围内共有15个省(直辖市)设立了77个环保法庭，但环境公益诉讼的案源普遍很少。从2009年至2012年6月，官方背景的中华环保联合会作为原告提起的环境公益诉讼有6起，其中胜诉2起，调解结案3起。

　　2011年10月19日，云南曲靖中院受理了自然之友等组织就铬渣污染事件提起的公益诉讼。这是国内法院受理的首起由民间环保组织提起的公益诉讼。

　　进入司法程序的环境公益诉讼数量稀少，与此同时，涉及环境的纠纷事件数量却不少。环境保护部发布的《全国环境统计公报》表明，截至2008年年底，涉及环境的来信数量已达8万封左右，来访数量约7万批。当年全国法院一审环境污染损害赔偿案件为1509件。另据不完全统计，眼下我国每年的环保纠纷案件有10多万件，但起诉到各级法院的则不足1%。

　　即使在利益关系比较明确的环境案件中，法律维权之路也不大好走。据中国政法大学污染受害者法律帮助中心的统计，其办理的环境案件中，超过30%的起诉长期不被受理，约25%的案件污染受害者败诉，部分虽然胜诉但得不到有效执行，污染受害者胜诉且被执行的案件约占三分之一。有业内人士指出，在环境案例中，通过法律维权，要面临原告资格认定以及鉴定举证等难题，对普通公民和民间组织来说，事实上是艰难的。

　　地方条例登台

　　2009年7月，无锡市环保法庭正式立案受理了第一起环境公益诉讼，中华环保联合会诉江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷一案。

　　作为开庭第一案，这场环境公益诉讼的原告是中华环保联合会。中华环保联合会法律中心督察诉讼部部长马勇告诉《瞭望东方周刊》，作为一家在北京办公的环保组织，如果没有当地司法系统的支持，介入环境公益诉讼会比本地组织更难一些。

　　当时，环保联合会工作人员原本是想为无锡当地遭受粉尘污染的群众做一次法律援助，结果在调研的过程中，他们发现江阴港集装箱有限公司对长江水体有污染，形成了对公共环境利益的侵害，于是决定启动环境公益诉讼。

　　“对于立不立案，我们心里没底。”马勇说，递交诉状的日子是周五，本以为至少要等一周才能收到回复，没想到周一下午就被告知已经立案。

　　同样在2009年，贵阳清镇环保法庭也迎来了环境公益诉讼第一案。围绕贵阳市重要饮用水源百花湖的保护，贵阳清镇环保法庭受理了中华环保联合会诉清镇市国土资源管理局行政不作为的公益诉讼案。

　　开庭前，清镇市国土资源局与环保联合会进行沟通，希望不要上法庭，但环保联合会坚持认为既然地方法院已尝试拓宽原告资格，就应该完整地走完司法过程。开庭后，清镇市国土资源局表示履行了行政职责，并出具了履行行政职责的文件。“按照行政诉讼法，我们只能当庭撤诉，但这样也达到了目的。”马勇说。

　　马勇告诉本刊记者，到2010年底，中华环保联合会再度在贵阳提起一个环境公益诉讼，状告乌当区定扒造纸厂生产废水污染南明河，当时法院的受理态度相当积极。

　　“上述案件受理时，其实我方提供的证据相对薄弱，于是申请了证据保全。一位法官感叹说做了那么多年司法工作，还是第一次做这种证据保全。”马勇说，先是让环保联合会自己去侦察，也就是确认企业偷排污染物的时间。

　　当日凌晨三四点，贵阳清镇市环保法庭因为担心发生意外，几乎出动了全部法警随同环保联合会取证，在现场发现该企业确实正在大量排污，一位法官现场执法。

　　贵阳清镇环保法庭的积极态度背后有一个特殊的背景，即2010年，贵阳市人大通过了《贵阳市促进生态文明建设条例》，对环境公益诉讼的主体资格做了明确规定，环保机关、环保行政机构、环保公益组织都可以作为原告。在贵阳市境内做环境公益诉讼从此有法可依了。

　　贵阳市环保法庭亮出“地方条例”的尚方宝剑，但并非每个地方都具备条件。赵卫民告诉本刊记者，地方法院还是有所担忧的，“毕竟是司法机关，不是立法机关”。

　　仍需司法解释来突破

　　2010年年末，最高人民法院副院长万鄂湘来到无锡环保法庭考察，他鼓励无锡环保法庭大胆地开展司法实践创新工作。就在这一年，最高法制定了保障和促进加快转变经济发展方式的司法文件，其中明确提出支持环境公益诉讼。

　　环保法庭的探索尽管效果不尽如人意，但在一些法学界人士看来，各地的实践经验仍将成为眼下环境公益诉讼立法破冰的重要基础。

　　汪劲说，公益诉讼涉及的很多问题，与我国现行体制存在一定矛盾，完全放开，会有这样那样的担心，但眼下，环境问题已经突出到必须着手解决。

　　“程序上好处理，而其他方面，比如赔偿标准，这些在实践当中可谓五花八门。”汪劲说，环境公益诉讼立法上面临的困境，不仅要通过国务院的主管部门来解决，更重要是通过地方的实践和试点，“把所有经验收集上来以后，法律才能明确”。

　　2010年，全国人大常委会决定启动民事诉讼法的再次修改。最高人民法院在受托起草的“民事诉讼法修改建议草案”中，写进了建立公益诉讼制度的建议。

　　2011年3月，万鄂湘公开表示，“正在谋求在民事诉讼法修改时，增加环境公益诉讼的相关条文。”“环境公益诉讼的瓶颈就在于立法，立法不突破，下面很难推动。”

　　针对本次新增的“公益诉讼”条款中对诉讼主体的规定，上海交通大学凯原法学院副教授赵绘宇撰文指出，三个关键词中“机关”与“组织”显然具有笼统性与模糊性；而“法律规定的”则又有援引其他法律的意思，现今的法律中，真正突破了公益诉讼原告资格的，就是该部刚修订的法律——又到哪找别的法律呢？也许是指未来要出台的法律或司法解释？对此，汪劲认为，“在具体实施的时候，可能需通过最高人民法院的司法解释来解决。”

　　《望东方周刊》记者李静|北京报道

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