不可忽视 “劳动规章制度”的管理效力

　　《劳动合同法》第4条规定，用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度，保障劳动者享有劳动权利、履行劳动义务。国家在法律上赋予了用人单位制定劳动规章制度的权力，并确认用人单位劳动规章制度的法律效力。但现阶段，部分用人单位制定的劳动规章制度仍然存在不健全、不完善的方面，如劳动规章制度零乱、不成体系、不配套、缺乏针对性等等。在劳动争议仲裁中，因劳动规章制度存在的不完善等问题而出现败诉的现象时有发生，本文就如何发挥劳动规章制度的管理效力提出如下建议。

　　依法完善劳动规章制度体系建设

　　从我们调查了解的情况发现，一些用人单位劳动规章制度体系不完善，是一个普遍存在的问题。所谓劳动规章制度，是用人单位制定的组织劳动过程和进行劳动管理的规则和制度的总和，也称为内部劳动规则，是企业内部的“法律”。劳动规章制度的概念虽然简单，但是内容十分丰富，总体上分为两种，即法定种类和非法定种类。法定种类的劳动规章制度具有强制性，用人单位必须制定。非法定种类的劳动规章制度是根据用人单位的行业特点和实际需要制定的，非法定内容没有强制性。《劳动合同法》中就对劳动规章制度的主要种类做出了规定，“用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定”。因此，用人单位应当明确：必须制定和实施法定种类的劳动规章制度包括哪些内容，诸如劳动合同管理、工资支付、社会保险、福利待遇、工时休假、职工奖惩以及其他劳动管理制度，以及非法定种类的劳动规章制度包括哪些内容，诸如录用条件、考核标准、晋升条件、工资分级、员工培训、绩效考核、离职管理、职工申诉和争议处理、保密和竞业禁止等制度。法定种类和非法定种类制度构成了完整严密的劳动规章制度体系，是劳资双方最有效和最可靠的利益保护屏障。所以，从劳动用工的各个方面着手，分类别、分层次地建立健全劳动规章制度体系，用良好的制度约束、激励和管理职工，实现用人单位从人治变为法治，从任意管理变为理性管理、从无序盲目管理变为有序高效管理，是当前用人单位应当着力解决的问题之一。

　　注重劳动规章制度配套措施的建立

　　劳动规章制度配套措施的建立，在劳动规章制度体系建设中具有不可或缺的作用。我们在帮助用人单

　　位制定劳动规章制度过程中发现，对于一个行为的规范，只有一个劳动规章制度不行，还必须要有相应的配套措施才能完善。如，以用人单位经常出现的“旷工”情况为例，用人单位的规章制度规定，解除劳动合同的必备要件之一就是无故“连续旷工时间超过5天，或者一年内累计旷工时间超过10天”，用人单位可以解除劳动合同。但是，用人单位有义务证明“无故”旷工这个事实的存在。因此，用人单位就必须要有考勤制度、请假制度和记录，由考勤制度、请假制度和记录又引申出工作时间安排方面的制度。如果考勤制度所依托的工作时间安排不合法，那么考勤制度、请假制度也就没有意义。所以，虽然用人单位劳动规章制度在很大程度上会成为约束劳动者的游戏规则，但是，如果劳动规章制度不配套，或者只有原则性的条文，就很难起到管理作用。又如，劳动者起诉用人单位拖欠工资，或拖欠加班费劳资纠纷。按照劳动争议举证倒置的原则，用人单位如果证明没有拖欠，就要举证工资管理制度、工资发放记录、考勤制度、考勤记录等相关的规章制度，以证明自己的合法性。因此，用人单位一定要注重配套措施的建立。

　　制定劳动规章制度要有针对性

　　根据我们了解的情况看，一些用人单位的规章制度，虽然内容较全面，但缺乏针对性，劳动规章制度很难起到应有的作用。其实，同样的行为，不同的用人单位在大的制度要求上是不一样的，同一个用人单位在不同的部门、岗位的制度要求也是不一样的。因此，要根据不同的情况来制定相应的劳动规章制度。如有的大型企业有生产部门、财务部门、研发部门、管理部门、销售部门、运输部门等等，那么，在制定劳动规章制度时就不能搞一刀切，要有不同的规定。如上班迟到、早退的规定，对于一般的部门可行，但是对研发部门、运输部门等就不一定合适。因为研发部门从事技术研究开发工作，科研人员经常是白天睡觉晚上工作，如果要按上班不许迟到、不许早退的制度执行，不符合他们的工作特点。所以，用人单位制定劳动规章制度时，要根据用人单位自身生产经营和岗位的需要来确定，并且要有针对性。

　　劳动规章制度用词要准确、严谨、周密

　　在我们接触的用人单位制定的劳动规章制度中，有的内容空洞、概念不清、标准模糊；有的词不达意、文法不精确；有的自相矛盾歧义颇多；有的官话套话多；有的前后关系不明、繁复不清等等，实施起来麻烦不断。少有对于权益保障、明确职责、规范行为等一目了然、一见便知的规定，许多劳动规章制度是为了应付检查而制定，并没有达到真正的目的。这是用人单位最容易忽视而恰恰是最重要的地方。因此，用人单位对劳动规章制度的文字表述要进行认真地核对与审查；在文字处理特别是用词用语上要规范；对专业术语、定性词语、界限标准等关键内容切忌采用概括性、模糊的语言；逻辑关系要顺畅清晰。否则，很可能会因为一个字、一个词语、一个标点的疏忽，引起误读曲解，造成不必要的麻烦。规章制度中不能使用 “经常”、“严重”、“重大”等含糊、歧义的文字表述，应尽可能地量化具体的要求或者适用的情形。如“经常”是指多少次，何种程度为“严重”，多大为“重大”等。对于一些无法量化的要求和适用情形，则可以选择程式化的方式。一些轻微违反劳动纪律的情况，因为尚不构成严重违反，用人单位难以解除劳动合同，但劳动者屡屡违反，用人单位觉得不知如何处理。比如劳动者在上班期间从事一些与工作无关事务，如打私人电话、上网娱乐、看小说等等，这些行为在规章制度中难以穷尽，且情节一般比较轻微，但对于劳动者屡屡触犯的情况，则可以在规章制度中设定，用人单位一经查实，一次口头警告，二次给予书面警告，三次以上的视为严重违反规章制度。这种程式化的设定，使得规章制度全面而具有可操作性，便于用人单位在行使劳动管理时，真正有“章” 可依。

　　劳动规章制度的实施要有制度上的保障

　　制定规章制度的目的是为了支配、管理劳动者，在客观上起着约束、规范乃至强制劳动者的作用。因此，劳动规章制度的实施要有制度上的保障，维护制度的权威性和坚决性。

　　一要强化规则意识。首先，要强化管理者的规则意识，避免用人单位习惯于随心所欲地进行管理，应

　　当将制度的实施纳入到用人单位管理中，成为加强管理的有力工具。其次，要加强对职工的培训和教育，大力宣传劳动规章制度的内容，增强职工的规则意识，提高他们遵守劳动规章制度的自觉性。第三，还要增强劳动规章制度的可操作性，完整的体系和细化的措施是提高劳动规章制度操作性的基础。

　　二要健全监督检查机制。监督检查是促进劳动规章制度全面实施的主要措施，用人单位中的相关机构、各级管理人员都应该有各自明确、具体的责任。其中，工会和职代会因具有法定的监督检查权而显得尤为重要。另外，职工也是监督检查的主体，对劳动规章制度的实施起着至关重要的作用。总之，全方位、各司其职的监督检查网络和机制，能够最大限度地发挥劳动规章制度的效用。

　　正确把握严重违纪程度，尽量作量化处理

　　所谓严重违纪，一般是指劳动者对生产经营造成重大损失或影响，或多次违规。在一般情况下，劳动者有下列情况的，可认定其行为严重违反劳动纪律：1.经常迟到、早退、旷工、消极怠工；2.无正当理由不服从工作调动、指挥或者无理取闹、聚众闹事、打架斗殴、影响工作生产秩序或社会秩序的；3.玩忽职守、违反技术操作规程和安全规程、或者盲目指挥造成事故、使他人生命财产遭受损失的；4.工作不负责、经常产生废品、或损坏设备、工具、或浪费原材料、能源等，造成经济损失的；5.劳动者同时与其他用人单位建立劳动关系，对完成本单位工作任务造成严重影响，或者经用人单位提出，拒不改正的；6.被依法追究刑事责任的。

　　实践中，有许多用人单位在制定劳动规章制度时，规定劳动者严重违反劳动纪律的解除劳动合同，而对于什么是“严重”没有具体量化。因此，在制定劳动规章制度时要根据不同情况做出明确具体的规定。如吐痰一次或上下班迟到早退一次给予口头警告处分，两次给予严重警告，三次给予罚款。同一行为在一定时间内受到二次或者三次以上警告处分的，定为严重违纪，解除劳动合同。但是，在不同的用人单位或岗位，有的行为一次可能就构成严重违纪。如我们在一家大型化工企业调研时了解到，在这样的大型化工企业吸烟，无异于点燃火药桶，有可能一个烟头就会造成企业的毁灭，是绝对禁止的，虽然只有一次，也是严重违纪行为，应当解除劳动合同。又如，对造成多大的经济损失为严重违纪，在量化时要确定一个明确标准。如，造成2000元以上或者3000元以上的，定为一般违纪还是严重违纪要明确。财务工作一个月或者一年内出几次错误为不胜任工作等，都要有具体量化标准，避免执行时发生歧义。

　　充分发挥工会在

　　制定劳动规章制度中的作用

　　据了解，近几年来工会与用人单位的平等协商工作重点放在了集体合同和专项合同上，而在劳动规章制度的制定和实施中参与得少，使得许多用人单位的劳动规章制度很少能够按照民主程序制定并实施。工会组织在这方面更多的是行使实施中的监督权，而忽略了劳动规章制度在制定中的参与权、知情权和否定权。事后作为大于事前的作为。

　　《劳动合同法》关于劳动规章制度的规定，其核心是要体现全体劳动者的意志和权利。工会作为劳动者权益的代表和维护者，成为个体劳动者的集合体，成为可以与用人单位形成平等态势的力量，使劳动规章制度的制定和修改由“单决”变成“共决”。《劳动合同法》加大了工会、职工代表大会以及职工在用人单位规章制度制定过程中的权利，强化了用人单位制定规章制度的法律程序。职代会是企事业单位实行民主管理的基本形式和权力机构，是我国企事业单位职工参与民主决策、民主管理、民主监督的基本形式。因此，用人单位在制定及执行劳动规章制度过程中要注意充分发挥工会的作用。使制定的劳动规章制度真正成为劳动者自觉遵守的行动准

　　则，成为用人单位依法管理的有效手段。

　　避免以劳动规章制度代替劳动合同

　　劳动规章制度虽然是由用人单位和工会协商确定的，但往往体现了用人单位的意志，许多内容都是用人单位为了开展内部管理，在法律法规的框架内的单方面的意思表示。而劳动合同则是双方协商一致的结果，并且劳动合同的许多内容都是法定的，用人单位单方面意思表示并不发生法律的效力。在日常工作中，经常会发现一些用人单位以劳动规章制度来代替劳动合同，如在劳动规章制度中规定劳动者的最低服务年限、违约金条款、损失赔偿条款、培训费条款等等，而这些条款本应是劳动合同约定的内容。用规章制度来代替劳动合同，不发生劳动合同的效力。因为这些条款是当事人双方的协商条款，用人单位无权在规章制度中进行约束，即使劳动规章制度有类似的规定，也不发生法律上的效力。国家对劳动合同自有专门的法律法规规章加以规范，劳动规章制度虽然有“法律上”的效力，但其效力是最低层次的，其施行的前提是不得与国家法律法规规章相抵触。

　　在“劳动合同”约定与劳动规章制度规定不一致的情况下，应优先适用劳动合同约定。《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》第十六条规定，用人单位制定的内部规章制度与集体合同或者劳动合同约定的内容不一致，劳动者请求优先适用合同约定的，人民法院应予支持。这说明劳动合同的效力优于规章制度的效力。确定劳动合同和集体合同的优先适用效力，主要目的是为了防止用人单位，特别是用人单位的经营管理者，不正当行使劳动用工管理权，借少数人的民主侵害多数职工依法享有的民主权利，从而倡导运用协商对话、集体谈判的机制建立和谐劳动关系，维护和推行集体劳动合同制，促进劳动力市场管理秩序的规范。针对这个问题，用人单位有必要对劳动合同的条款进行设计，在劳动合同中约定用人单位依法制定的规章制度具有法律同等的效力，要求劳动者必须严格遵守；根据岗位特点，把劳动规章制度的一些主要内容订入劳动合同，从而把规章制度的部分内容转化成双方的约定条款，以提升规章制度的效力，增加劳动规章制度的可操作性。

　　这里需要提醒的是：不应把劳动规章制度作为劳动合同的附件。因为，作为劳动合同的附件，必须是协商一致的结果，如果把劳动规章制度完全写入劳动合同，这样用人单位就无权单方面更改劳动规章制度，要修订规章制度时，除了要走劳动规章制度生效的程序外，还必须经劳动者同意，劳动者不同意变更劳动合同的，修订的劳动规章制度不发生法律上的效力。

　　注意劳动规章制度公示

　　或告知劳动者的方式

　　《劳动合同法》规定：用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示或者告知劳动者。但法律并没有限定公示的形式。因此，许多用人单位在劳动规章制度上怠于履行或者不正确履行公示义务，使精心制定的劳动规章制度被锁进抽屉里、存入档案里，或者是仅仅发个文件、进行一下传阅，点到为止，没有采取恰当的方式告知全体职工，出现问题时拿出来就执行，使劳动规章制度充满神秘感和不可知性，职工对自己行为的性质心中无数，劳动规章制度成为不知何时就踏上了的地雷。另外，更为严重的是，以这样的劳动规章制度管理职工，发生纠纷时，无论该主体、内容和民主程序多么合法，该劳动规章制度体现出多么可贵的人文关怀，都是没有法律效力的，丧失了制度应有的价值。

　　由于劳动规章制度适用全体劳动者，所以必须让全体劳动者知悉，这是《劳动合同法》明文规定的。实践中，一些比较可行的办法，可以借鉴。如通过组织学习、培训、考试、召开会议、采取张贴公告、发放员工手册等多种有效手段履行告知义务。在此期间，还要注意职工文化程度的差异。总之，无论采取何种方式，对用人单位最安全的方法，即是让员工签字确认已全部知悉该劳动规章制度并同意遵守。相对而言，网上告知和板报的方式等存在风险，如果员工否认的话，单位很难举证。另外，规章制度也不宜采用劳动合同附件的形式告知劳动者。在这里还是要强调，用人单位在公示、告知方式上要注意搜集和保留音像资料、签到簿、签收单等证据。因为在审理劳动争议案件时，关于劳动规章制度的公示、告知义务是否恰当履行的举证责任由用人单位承担。

　　所以，用人单位一定要注意在履行法定程序的过程中，要留有相应的资料作为证据。

　　文/穆忱