制度性基础建设

　　即使在发展最完善的民主社会，权力的不平等依然是现实的一部分。如何建立可靠约束，以确保各级政府规则制定者和执行者能够负责？从这个角度看中国和美国有什么主要分别？

　　中国和美国都是大陆型国家，面对治理广土众民的巨大挑战。中国过去和今天的治理体制，一直以通过等级森严的人事制度来实行的集中控制为前提。官员们的职业发展最终取决于如何满足上级政府行政主管加之于他们的目标和期望，但不一定取决于他们能否维护所直接服务的层级和单位的利益。

　　在美国，政府不同层级和不同单位彼此相对自主。各个层级和单位的政府官员通过促进其所服务的层级和单位的利益，来提升自己的职业发展。他们也受制于很多横向问责措施，比如地方选举和政府透明度的要求，由此他们意识到要推进自己的职业生涯，他们必须回应地方选区的需要和要求。

　　美国体制的优势之一在于它有利于地方倡议和响应公民的需求。其弱点是，促使政府不同层级和单位合力解决共同问题通常需要高额的交易成本。

　　中国的制度使得中央政府能够迅速调动大量资源，同时处理几大问题。弱点是：中国的体系往往受困于命令和信息通过陡峭的梯级传送时所产生的各种委托代理问题。地方官员缺乏足够的动力来对工作进行适当调整以满足地方的需求。

　　显然，上述特征是对两种体制的高度简化表述，但也针对中国治理体制改革最薄弱的环节提供了有效提示。即如何制定激励制度以鼓励各级政府官员更加积极地响应各自辖区的需求，同时致力于跨辖区合作以解决大规模问题，并支持全国性的新举措。

　　在保持一个强有力的国家政府的前提下，中国的政府体系仍然有调整的空间。例如，国家政府可以继续采用人事责任制度，以鼓励较低级别官员优先处理国家所面临的重点问题，同时应寻求建立一种更加制度化的方式将清晰和明确的责任分派给不同层级的政府，使得各级政府官员对于各自的责任有稳定的预期，并且明了其行政主管和地方选区对其职责履行的问责机制。以更加制度化的方式分配职责，有助于鼓励官员在没有上级主管特别指令的情况下开展跨辖区协作。这也可以减少各级政府仅仅为了应付上级对口单位的检查而重复设置单位和办事处的需求，从而避免浪费宝贵的行政资源。

　　从长远来看，使统治者负责任的最可靠方法是建立竞争性的选举规则和流程，这样领导人定期由民众直接选出。

　　在过去二十多年里，许多新近民主化国家的经验证明，在最高层引进竞争性选举并不能解决所有的治理问题。“反向民主化”被用来刻画发生在某些国家的这样一种情景，在其他社会和政治先决条件——一个生机勃勃的公民社会、法治传统以及一个负责任的行政系统——稳固地准备就绪以前，就引入了正式的竞争性的选举流程，一些国家经历了社会稳定和经济发展方面的倒退。

　　这些国家的经验并不意味着引入公开竞争的选举是有害的。相反，这显示了在民主化进程中发展必要的支持性制度的重要性。无限期推迟将公开竞争选举引入中国是没有任何意义的。但为了确保中国的治理体制在时机成熟时准备就绪，逐步建立适当的制度性基础设施刻不容缓。

　　一个重要的考虑因素是要从过去和现在的一个常见错误中吸取教训——即试图通过施加更多的集中控制来使政府负责任。相反，我们要牢记多层级规则同步操作的原则以及建立纵向和横向问责机制的必要性。

　　在当代中国，保持一个强大的中央政府，以确保民族团结，稳定宏观经济，保证资源在地区间的公平分配，以及解决许多其他关键的全国性问题，这一点至关重要。在这个基本前提下，有很大的空间来重新设定不同级别政府如何相互关联，以及不同类型的纵向和横向问责机制如何能够得到进一步发展。

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