新型城镇化要实现六个转型

　　——专访十二届全国人大财经委副主任委员辜胜阻

　　城镇化是2013年全国两会最热门的话题之一。

　　过去30多年，工业化和城镇化是中国经济长期高速增长的重要支撑。然而，随着资源环境瓶颈的进一步凸显、人口结构的快速变迁，以及城镇布局体系的初步形成，传统的城镇化道路已经越来越不能适应于中国经济增长的需要。

　　重新思考中国的城镇化路径开始吸引更多人的关注，“新型城镇化”也成为此次全国两会期间代表、委员热议的焦点之一。区别于传统城镇化，新型城镇化“新”在哪里？推动新型城镇化的动力是什么？《瞭望东方周刊》记者就此专访了长期专注于城镇化研究的民建中央副主席、经济学家辜胜阻教授。

　　在3月5日举行的十二届全国人大一次会议开幕会上，根据全国人大议事规则，十二届全国人大财经委员会率先产生，辜胜阻任副主任委员。

　　新型城镇化是发展新红利

　　《瞭望东方周刊》：你认为新型城镇化“新”在哪里？

　　辜胜阻：在新的历史条件下，新型城镇化有六个特点，要实现六个转型，其中最重要的是强调人的城镇化，推进农业转移人口市民化。

　　1、从偏重物的城镇化特别是土地的城镇化向重视人的城镇化转变，把有序推进农业转移人口市民化放在突出位置；

　　2、从城镇市民-农民工的二元结构向居民待遇一体化转变，强调努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，实现基本公共服务的均等化；

　　3、从数量增长型城镇化向质量提高型城镇化转变，更加重视城镇化的质量与效益；

　　4、从粗放式高物耗城镇发展方式向集约型低碳绿色的城镇化发展方式转变；

　　5、从单纯“做大”城市规模向“做好”城市群、“做多”中小城市转变，更加重视城市群和大中小城市的均衡发展；

　　6、从四化“分离”向四化“同步”转变，健康城镇化要有坚实的产业支撑，要实现工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。

　　新型城镇化是稳增长的最大新引擎。当前实现经济持续健康增长最重要的是扩大内需，而最大的潜在内需来自于城镇化。城镇化是驱动消费和投资增长的结合点，一方面，会驱动大规模消费增长，另一方面，又提高基础设施、公共服务设施以及房地产投资，为我国经济增长提供巨大的驱动力。有研究表明：人口城镇化可拉动经济增长3-6个百分点。新型城镇化是继人口数量红利之后的发展新红利。

　　《瞭望东方周刊》：新型城镇化的推动力和发展基础在哪里？

　　辜胜阻：过去30年，我国城镇化的高速发展主要得益于廉价的土地、劳动力等要素的贡献。当前这种过度依赖廉价“土地红利”和廉价“人口红利”的“要素驱动”城镇化发展模式，已经难以为继。过度依赖“土地红利”不仅容易导致城市资源配置效率低下，而且会对城镇化过程中的居民生活和城镇化可持续发展等多方面产生负面影响；过度依赖廉价劳动力所带来的“人口红利”也由于人口结构的变化不具有可持续性。

　　当前我国正处于城镇化的关键转型期，推进新型城镇化应实现从重数量的外延式扩张向重品质的内涵式发展转变，要从“要素驱动”走向“创新驱动”。

　　城镇化要建立在坚实的产业基础之上，要以创新推动产业升级，使新型城镇化与新型工业化同步发展，特别要大力发展战略性新兴产业，靠创新引领一个新的经济周期。新型城镇化要积极推进农民工市民化进程，实施农民工培训工程，大力提高进城劳动者素质，改变城市对农民工“用而不养”的局面，使农民工能更好地融入城市社会。通过鼓励外出打工的农民工返乡在中小城市创业，使就业者变成创富者，并以创业带动就业。

　　要加快实施全国统一的居住证制度

　　《瞭望东方周刊》：有人认为城镇化不应是一种政策选择，而应是经济社会发展的自然进程；或者说，有学者在讨论城镇化是经济社会发展的原因还是结果。这一问题的背后涉及到政府的角色定位。你认为，政府、市场在新型城镇化进程中分别应扮演什么样的角色？

　　辜胜阻：城镇化是市场的产物，推进城镇化要尊重客观规律。新型城镇化需要政府“有形之手”和市场“无形之手”的“两只手”相结合，形成“政府推动”和“市场拉动”的双重动力机制，在加大政府对城镇化的财政投入的同时，积极引入民间资本参与城镇建设。

　　一方面，要发挥市场配置资源的基础性作用，探索多种形式的民间投资模式，通过采取招标、让民间资本直接参与、特许经营等方式构建公共部门与私人企业合作模式，更多地吸引民间力量参与城镇建设。

　　另一方面，要加强政府在包括城镇建设体制、户籍制度、农村土地制度、非农企业产权制度、城建用地制度等方面的体制创新。同时，政府要推进民营企业在参与城镇基础设施、公共事业和社会事业建设中与其他所有制企业在投资审批、土地、财税扶持方面的公平待遇，为吸引民间资本参与城镇化建设营造良好环境。

　　《瞭望东方周刊》：舆论普遍认为，户籍制度改革是实现新型城镇化的关键，你刚才也提到政府要推进户籍制度改革。那么你是怎么看待户籍制度改革的？

　　辜胜阻：户籍本身只是记录和提供城乡居民信息的载体。但户籍在计划经济时代是一堵无形的墙，阻碍人们自由迁徙。现在户籍不仅将人贴上身份的标签，分为农民工和市民，而且成为分配公共资源的依据。户籍制度改革并不困难，困难在于要推动嵌入户籍之中的就业、教育、医疗、养老等社会福利制度，以及土地制度、财税制度等相关制度的改革。户籍制度改革“牵一发而动全身”，不仅要逐步剥离户籍制度的福利分配功能，而且需要深化配套制度的改革。这一系统工程，决定了改革任务的长期性和艰巨性。

　　《瞭望东方周刊》：当前户籍制度改革具备现实可操作性的突破口在哪些方面？

　　辜胜阻：今年两会政府工作报告中提出，“加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革，有序推进农业转移人口市民化”。推动户籍制度改革，应采取“分类指导，因城而异，因群而异”的原则，分步重点推进解决举家迁徙及新生代农民工落户问题，实施全国统一的居住证制度，并使居住证成为提供基本公共服务的依据。按城市类型、经济规模和人口特征采取不同程度的户籍迁移管理办法。

　　对于大城市，既不能关死城门，堵住农民进城，也不能一步彻底完全放开户籍。户籍改革还需因群而异，要优先把有稳定劳动关系、长期举家工作、生活在城市，有稳定住所、工作和收入，并基本融入城市的“沉淀型”流动人口逐步转为城镇居民，分步重点推进解决举家迁徙及新生代农民工落户问题；对于中小城市，要向进城农民工打开城门，鼓励其进城落户；对于县城和中心镇，则要敞开城门，让农民自由进城。要加快实施全国统一的居住证制度，努力实现城镇基本公共服务依据居住证按常住人口全覆盖。

　　要通过法律保护农民的土地财产权

　　《瞭望东方周刊》：土地制度改革尤其是农村土地制度改革是新型城镇化的又一关键。你认为，农村土地制度改革主要是改什么呢？

　　辜胜阻：深化土地制度改革，切实保护好农民土地财产权，是新型城镇化过程中的重要问题。今年两会政府工作报告指出“农村土地制度关乎农村的根本稳定，也关乎中国的长远发展，其核心是要保障农民的财产权益”。当前要进一步完善农村土地的确权赋能，把直接用于生产的土地所有权落实到农户个体，发放相应的证书予以登记确认；把用于公益、发展企业或其他集体经济的所有权归于农民集体，并通过折股量化等形式分配到个人。同时，还要通过立法保障农民土地财产权不可侵犯。

　　要探索建立农民工承包地和宅基地的流转或退出机制，提高土地流转的市场化配置程度。家庭联产承包责任制使土地使用分散，集中度低，直接转向农业规模化与集约化经营难度较大。大批量农民工进城后，农村宅地基等建筑用地大量闲置，利用粗放，造成一定程度上的土地资源浪费。

　　要赋予农民对承包地、宅基地、住房等土地资源的自由处置权，允许农民依法对土地以出租、转让、置换、赠与、继承、作价入股等方式流转。要遵循自愿的原则，鼓励进城落户的农民工将承包地和宅基地进行流转。要改革征地补偿制度，防止地方以地生财而随意侵占和损害农民土地权益。加强城镇化过程中土地资源集约利用，提高土地利用效率，改变土地城镇化大大快于人口城镇化的局面。

　　《瞭望东方周刊》记者周范才|北京报道

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