“空气保卫战”磕绊起步

　　生活在北京的居民，已经持续多日忍受着雾霾与沙尘的双重夹击。“每天早上拉开窗帘先看看有没有雾霾，我也有两个口罩，给我女儿一个我一个。”十二届全国人大一次会议新闻发言人傅莹在两会召开期间坦言对北京空气的感受。

　　据公开报道统计，在地方两会期间，共有24个省份的两会代表提及空气质量问题，内容涵盖大气污染防治的各个层面。有舆论认为，从推动政策的角度来说，这雾霾来得“正是时候”。

　　“修改《大气污染防治法》”堪称两会期间呼声最高的议案之一，眼下，该法修订稿的征求意见阶段已告结束，中国大气治理试从法律层面获得更严格、更具体的措施对大气污染物排放进行控制。这也意味着政府将拿出更严厉的手段进行大气治理。

　　随着《大气污染防治法》修改完成，“空气保卫战”将以覆盖全国的方式拉开帷幕。值得关注的是，目前一些目标比较明确的大气治理措施已经在默默施行或酝酿中，各地磕绊起步的实践亦在推进政策进步。

　　PM2.5推进空气质量信息公开

　　“PM2.5”是从2013年年初，才开始在中国74个城市进行实时发布的空气质量监测数据。看似简单的一条数据发布，背后潜藏着复杂的决策过程。

　　PM2.5进入中国百姓的视线，源于两年前的一条微博，2011年10月31日，地产商潘石屹转发的一条微博称：朝阳区某驻华机构定时播报的数据，北京空气质量指数，307，有毒害，PM2.5细颗粒物浓度为257。同一天，北京市环保局在官方微博里，写着：空气污染指数为132，轻微污染。

　　空气中呛鼻的灰尘味，最终引发了民间自测空气质量行动。自测行动也席卷了广州等地，随着各路媒体持续跟进，关于PM2.5的社会辩论不断发酵。按照北京市环保局当时的说法，环保局不采用PM2.5计算空气质量指数，而采用PM10计算空气质量指数。

　　实际上，从2007年开始，环保部已在10个城市组织开展PM2.5的试点监测。相关人员证实，北京市包括各科研机构在内的40多个大气监测站，早就对PM2.5进行了监测，只是未向公众公开而已。

　　之所以未将PM2.5指数进行公布，除了传闻中的“监测能力不足，布点太少”，更现实的理由是，在不包括PM2.5的空气污染指数下，当时全国70%以上的城市空气质量可以达标，如按照世界卫生组织第一时期过渡标准，将PM2.5纳入修订中的新国标，中国城市空气质量的合格率可能会下降到20%。

　　2011年底，国家环保部就修订中的环境空气质量标准是否纳入PM2.5进行公开意见征求，最终因意见分歧未能通过。“有些地方还是怕空气质量变差，面子上不大好看。”中国工程院院士、中国环境监测总站原总工程师魏复盛曾对媒体表示。

　　出乎意料的是，2012年3月2日，在国新办的新闻发布会上环境保护部副部长吴晓青表示，PM2.5平均浓度限值还是被增设到新修订的《环境空气质量标准》里。

　　地方政府对“面子”问题的担忧终究没能抵过“大气治理”这个社会议题的发酵效应。2013年1月，74个城市的496个点位，按照新的空气质量标准进行测定，进行空气质量的“日报”。

　　2013年1月，河北省政协举办两会新闻发布会，认为“经过认真督办，一号提案关注的省会大气环境治理取得了阶段性成果”。尴尬的是，按照新的空气国标监测，1月份全国74个城市中，空气污染前10名中有7个是河北的城市。

　　人们对PM2.5从陌生到熟悉的过程，几乎见证了近两年来中国空气质量信息发布完善的新阶段。

　　排放标准升级，成本分担存争议

　　空气污染的信息在一定程度上得到公开，但公众面对公开身份后的灰霾依旧焦虑。从更主动的角度来看，减排是治理大气污染的长久之计，然而第一步——识别大气污染的来源就很不容易。

　　2013年2月20日披露的复旦大学环境科学与工程系课题组的研究成果显示，大量机动车尾气排放是我国中东部大部分地区雾霾形成的主要因素。随后，中国科学院“大气灰霾追因与控制”专项组提出的建议中指出，治理雾霾需高度关注柴油车排放和油品质量。

　　事实上，各个城市政府的研究对于大气污染的来源有着庞杂不一的认识，而“机动车排放造成大气污染”是一个相对的共识。

　　“30年前我到北京时，路上没有多少车，可是现在北京的机动车保有量已经站到了世界的前列。”国际清洁交通委员会董事会主席MichaelP.Walsh告诉《瞭望东方周刊》。他援引2011年中国环境与发展国际合作委员会年会曾发布的一个数据：在北京、上海以及珠三角地区，机动车对城市PM2.5的贡献量达到了22%～34%。

　　目前，中国的一线城市已开始陆续采取对汽车购买的限制。在MichaelP.Walsh看来，即便中国的机动车数量保持这种高速度增长，从国际经验来看，只要依靠严格的排放标准，机动车污染的排放量依然是有可能下降的。

　　中国政府显然已经意识到机动车污染控制是推进空气质量改善的关键举措。2013年1月16日，伴随我国大范围雾霾天气缓解，受到社会各界广泛关注的《轻型汽车污染物排放限值及测量方法（中国第五阶段）》，正式向全社会第二次公开征求意见。

　　北京市政府在机动车排污污染控制上走在了前列，2013年2月，北京率先实施了国五机动车排放标准。

　　截至本刊发稿前，除北京外，国五标准并没有在中国的其他城市实施。不少业内人士在接受本刊采访时表示：制约机动车排放标准在全国范围内进一步提升的最大障碍是油品质量。

　　“只要能够供应更加清洁的燃料，中国就可以实施国六标准，实际上汽油车实现国四标准的时候，已经有了一些比较先进的PM2.5控制技术，对于柴油车来说，就是对DPF的技术进行了强制的要求，这能直接降低PM2.5的排放。”MichaelP.Walsh告诉本刊记者。

　　油品里有诸多重要参数会影响到机动车的排放，关键性的是汽油中的硫含量。在低硫燃油保证供应的情况下，现在已经成熟的最新的PM2.5的控制技术，能够达到100%的PM2.5去除能力，至少高达95%以上。

　　环保部机动车排污监控中心主任汤大钢公开指出，清洁燃料主要是无硫的燃料，目前中国做不到无硫，可以先做到低硫，也就是50ppm或者10ppm的含硫量，如此就能实施全世界最严格的汽车排放标准，来解决汽车排放导致空气污染特别是PM2.5的问题。

　　从技术层面而言，油品质量的提升并不是难题，目前国内油品已经能够做到10ppm的水平。但是排放标准能否顺利推进并升级，还是落在“成本分担”的问题上。

　　中国工程院院士、清华大学环境系教授郝吉明2012年3月与15位院士一起给国务院写了一封信，浙江省提出了在今年把油品从国三提到国四，告诉老百姓可能要涨三毛钱，浙江的人大多数都有了心理准备，没有因为涨钱不同意转换。”

　　郝吉明提出，对油品价格上涨的问题，中央从节能减排的资金中给予适当的资助是应该的，因为油品质量提高之后对各种污染物的减排都有效果。同时中石油、中石化应通过技术革新，适当减少增加的成本，公众再承担一部分。

　　“煤炭消费总量控制”试化解统筹治理难题

　　2013年1月10日开始，连续6天，在中国环境监测总站网站“全国城市空气质量实时发布平台”页面上，代表严重污染的“棕色小点”密密麻麻。

　　京津冀地区，包括北京、石家庄、保定、邯郸、天津、沧州、廊坊、唐山等地连续发布大雾橙色预警，山东、四川、安徽等省市也发布了橙色预警，河南新乡和开封甚至发布了红色预警。

　　此次大气污染的显著特点是槽糕的空气席卷了大半个中国，各地PM2.5指数频频“爆表”（如果用空气质量指数AQI来定性，指数超过500就属于“爆表”），雾霾天气超出了国际制定的空气质量可以忍耐的边界。

　　随着城市规模不断扩张，受大气环流及大气化学的双重作用，城市间大气污染相互影响明显，相邻城市间污染传输影响极为突出。在京津冀、长三角、珠三角等区域，部分城市可吸入颗粒物受外来源的影响为16%～26%。

　　显然，新一轮的“空气保卫战”不能靠某一个城市单打独斗，需要以统筹治理的方式，实现区域协调作战。

　　“区域联防联控在中国已有一些短期成功的先例，比如2008年的北京奥运会，要求京津冀方面合作，类似的有上海的世博会、广州的亚运会都是区域的合作，这三个城市举办大型活动的时候，周边的城市也都采取了大规模的治理措施，包括工厂限产、交通限行。”MichaelP.Walsh说，这些尚没有形成长效的机制。

　　国务院2012年底批准的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》或许能让人看到希望，按照规划目标，到2015年，京津冀、长三角、珠三角等大气污染严重的地区，细颗粒物PM2.5年均浓度要比2010年下降6%。而这场缉拿PM2.5的战役要在2015年看到结果，必须建立统一协调的区域联防联控工作机制。

　　按照规划，要在全国环境保护部联席会议制度下，定期召开区域大气污染联防联控联席会议，统筹协调区域内大气污染防治工作，然而从目前来看，联席会议制度一直难以推进。“各地区都在强调各自的难点和利益。”郝吉明公开表示。

　　联席会议制度之所以陷入困境，中国科学院大气物理研究所研究员王跃思认为，最大的原因在于体制，环保部与省级政府之间属于不同的行政职能划分，地方环保局局限于地方政府的实际管理，难以起到有效的监督和执法作用。

　　各省区市之间有行政区划的边界，大气污染物并没有界限。环保部新的思路是，空气污染治理不能再“各管一段”，要建立区域大气污染联防联控机制。联防联控至少包括联合执法机制、重大项目环境影响评价会商机制、环境信息共享机制、大气污染预警应急机制。一旦这些新机制启动，传统的环境管理思路将要进行重大的调整。

　　2013年3月15日，环保部副部长吴晓青的一番话给“统筹治理”带来了新的希望，在两会新闻发布会上，他宣布“十二五”期间将在京津冀、珠三角、长三角以及山东城市群开展煤炭消费总量的控制试点。这一措施将倒逼地方政府积极发展清洁能源，以改善空气质量。

　　其实区域性的煤炭消费总量控制，近年来一直被呼吁。长期以来，煤炭一直占据着我国能源消费结构的主导地位，实行难度可想而知。眼下，随着试点正式启动，传统的大气污染治理思路将要面临重大调整。

　　《瞭望东方周刊》记者李静|北京报道

关注读览天下微信， 100万篇深度好文， 等你来看……