中国应借鉴美国页岩气开发管理经验

　　随着美国页岩气的蓬勃发展，带来了革命性的变化，对于能源结构也有着深刻的影响，能源成本也在降低，预计美国今后从其他国家的石油进口将减少。而中国的能源结构却令人堪忧，其中煤炭消费占到70%，石油消费占18%，并且随着节能减排压力的增大，亟需调整能源结构。

　　《中国的能源政策》白皮书称，近年来，中国能源对外依存度上升较快，其中石油对外依存度从本世纪初的32%上升至目前的 57%，预计明年的依赖程度将达到60%，这将直接关系到一个国家的能源安全问题。美国页岩气的开发为其带来经济效益的同时，也提高了能源自给率、提高了能源安全保障程度，使石油、煤炭、电力价格都有所下降。

　　而目前中国页岩气探明地质储量6000亿立方米，可采储量2000亿立方米，面对如此丰富的资源，如何利用好是关键。尽管中国的页岩气区块与美国相比，条件比较差，技术上也不成熟，开采面临很多困难，如何迅速发展还取决于管理问题。如何建立一个健全的页岩气开发管理体制与监管体制是核心问题之一，中国需要借鉴美国页岩气成功商业化的经验，主要有以下四个方面。

　　管理体制

　　美国页岩气产业的快速发展，得益于美国天然气价格的放松管制、天然气开发和运输业务的垂直分离以及发达的天然气管网设施。结合我国国情，我国天然气价格与国际市场相比相对较低。2009年美国市场气价在120- 180美元/ 1000立方米。而对照同期中国华北地区天然气市场的终端气价，天然气价格却仅为70美元/ 1000立方米左右。这在一定程度上挫伤了页岩气开采商的积极性，非常不利于行业的发展。在天然气的“自然垄断”环节- - -管道运输方面，应选择适当的时机引入强制性“第三方”准入条款，即国家以法律法规形式强制管道开放，所有管道必须面向供气商和用户开放，在公平费率基础上提供“无歧视”准入，以促进竞争，引导投资，保障收益。要完善页岩气开发的管理制度，在充分调研和准备的基础上，制定资源勘探、应用规划、技术研究、投融资政策、财税扶持和行业管理等相关政策，并从区块登记、勘探、开发和管理，多元化创新的商业运作体制和模式，为页岩气的勘探开发提供较好的外部环境和竞争机制。

　　市场监管

　　美国的能源监管权分属联邦和州两级，联邦监管标准较州的要求低，倘若两者冲突，则以联邦监管制度为准。1978 年，美国通过了《天然气政策法案》，放松了对天然气价格的控制。在美国，天然气的开发监管政策和传统石油监管政策相似，联邦政府通过环境和管道进行有限介入，把勘探开发等方面的监管权下放至各州。而由于政府对天然气价格放松管制，进一步促使天然气市场成为非常有竞争性的市场。

　　美国采取天然气开采和管道运输业务垂直分离模式。目前，美国已建成长达46万公里、四通八达的天然气管网和城市供气网络，为页岩气的商业化开发创造了条件。美国对天然气开发商和管道运输商进行不同的政策监管，在监管管道输送费用的同时放开天然气价格，保证天然气生产商和用户对管道拥有无歧视准入条件。监管形式上，州内管道由州与地方法律监督和约束，州际管道则由联邦能源管理委员会、州、地方法律监管和约束，同时运输价格受到监管。市场运输准入受联邦能源管理委员会的控制。

　　优惠政策

　　20世纪70年代末期，美国政府在《新能源获利法》中规定了开发非常规能源的税收优惠政策。同时，政府还积极实施减免税收政策。其中第29条规定：1980-1992年间钻探的非常规天然气井的产出可享受税收优惠政策（其中页岩气为3. 5美分/立方米）。得克萨斯州20世纪90年代初制定了页岩气开发不征收生产税的政策。另外，美国设立了非常规油气资源研究基金。这些政策有力地支持和扶持了美国页岩气的发展。

　　此外，推行页岩气开发优惠政策中最重要的一点是鼓励中小企业参与。美国通过税收减免的方法而不是政府直接补贴的方法支持非常规能源的发展。我国已经在增值税、进口关税以及采矿权收费和矿区使用费方面实行优惠，但需要将这些政策加以推行。

　　美国中小公司在页岩气勘探开发过程中产生的推动作用、大公司与中小公司的合作经验值得借鉴。应重视不同市场主体的作用，规范地引入不同的市场主体共同参与页岩气的勘探、开发与应用，以推动技术进步和产业升级。

　　建立法律制度

　　美国土地的地表权和矿业权分开，有利于开发商获取页岩气上游资源。在私有土地上，开发商必须和矿业权利人签署租约，在设钻井与铺管道的土地上与 地表权利人签署单独的协议，并取得州管理机构的许可。美国联邦政府在全美拥有11%左右的土地。联邦法律规定对公有土地使用实行竞标拍卖，规划每10年审核一次，公众广泛参与，私营公司可竞标获取在公有土地上的钻探权，并支付给政府相应的租金及矿区使用费等。

　　1985 年美国联邦能源监管委员会（FERC）颁布436号法令，管网公司开放管道传输业务；1992年FERC颁布636号法令，管网公司分离管输业务；2000年FERC颁布637号法令，改进管输市场效率。这一系列法令有效地促进了美国天然气市场公平竞争环境的形成，提高了天然气运输市场效率，较好地保护了市场参与者的利益。

　　页岩气的开发对环境的影响，主要是水力压裂对地下水的潜在污染，另外还有空气污染、土地污染、噪声污染，以及野生动物栖息地丧失的问题。与此对应，美国有《美国联邦环境法》、《美国清洁水法案》、《饮用水安全法》、《资源保护和恢复法》、《清洁空气法》等法律作出相应的许可和规定。完整的法律法规体系是美国页岩气产业发展的有力保障。

　　总之，美国政策成功之处在于解除管制、稳定且透明的监管、税收优惠政策以及完善的法律保障。此外，美国页岩气政策是开放的，允许各种资本进入，因此从事上游油气勘探开发的公司有数千家，多数是中小企业。这成为了美国页岩气实现有序、快速开发的重要保障。

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