城市县的将来

　　前不久，浙江省湖州市要将长兴县变成湖州市的一个区，遭到长兴县反对，媒体报道称多名干部上书县委，县里多部门也联合反对。于是，湖州市决定暂停“撤县建区”计划，并派出调研组去倾听民意。

　　长兴县在浙江省、在全国都有较高知名度。它的经济比较发达，位列全国“百强县”。特别是在城乡统筹方面搞得比较好，是浙江省城乡统筹的样板县，是以往多篇论文的案例县。为什么撤县建区不像过去那样平静，而会掀起波澜？城镇化过程中，这类县的体制将有怎样的变化？

　　撤县建区的原因

　　中国的城市不是自治，属于上级市管下级市、地级市管县的结构。

　　撤县建区的发起者一般是地级市，这样做的目的，一般是为了扩大城市面积，做大中心城市、中心城区。从主体上说，撤县建区反映了一些地级甚至更高级别城市的冲动；从现象上说，撤县建区是具有中国特色的城镇化的一部分。

　　回顾一下，自上个世纪90年代，中国就掀起过一股股撤县建区、撤市设区的热潮。后来，撤县建区、撤市设区一直没有停歇。一些城市就是通过撤县建区、撤市设区来做大的。例如，浙江省的杭州市1992年市辖区面积为430平方公里，2002年扩大到3607平方公里，增加了7倍，城市人口由109万增加到222万，增加了1倍。1992年至2002年这十年，整个浙江省市辖区数量由20个增加到33个，主要靠撤县建区。

　　根据国家发改委城市和小城镇改革发展中心的研究，1997年到2005年是我国撤县建区比较活跃的时期。其间，市辖区的数量从727个增加到852个；同期我国县级市却从442个减少到374个，县从1693个减少到1636个。

　　以往的多起撤县建区，看起来都比较平静，有几个原因。

　　首先，撤县建区往往是地级或以上城市对下辖县所作的决定，由于中国存在着市管县制度，县长要归市长管，因此县里从行政服从的角度考虑，没有胆量提出异议。

　　其次，大规模的县域城镇化来临较晚，在城镇化大背景下县的体制如何变化，各地没有充足的经验借鉴、成熟的理论和丰富的案例，所以，县里没有能力提出明确的、系统的反对意见。

　　此外，在有的地方，撤县建区可能对县域发展的某些方面也有利处。比如一些紧邻大城市的县，本来在地理上就与城区连成一体，已演化为城市的一个功能片区，撤县建区后可能有利于该县融入城市，以城市为重点加快发展。在这种情况下，县里没有必要反对撤县建区。

　　2002年宁波鄞县撤县建区就是这种情况。鄞县最后一任书记、也是鄞州区第一任书记程刚在其主编的《中国撤县建区的新探索：宁波鄞州模式实证研究（2002？2012）》中，提到撤县建区的“鄞州模式”，是指以中心城区的扩张为契面，以县域政区变为市域城区的行政区划调整为手段，以体制机制创新为根本，以城市政府充分放权和区级政府全力支持城市拓展为重点，实现以新型城市化为导向的市和区共建、共享、共赢、共富的管理体制和运行机制，其本质是市和区共赢、共富、共同发展。

　　风波并不偶然

　　2005年以后，撤县建区受到限制。2011年以后，撤县建区又受到各地重视，撤县建区浪潮再起。长兴县这次撤县建区激起较强风波，其他地方撤县建区也有类似情况。风波的实质在于，当前城镇化发展迅速，县域城镇化面临的内外环境、县市力量对比、公众参与的状况，与以前相比有了根本的不同。

　　有的县觉得，撤县建区后县的独立性有所减弱。站在县的角度，撤县建区主要影响县的独立性、工作重点等。区的独立性弱，自主性弱，而县的独立性强、自主性强。区的工作重点以城市为主，兼顾农村。县以农村为重点，兼顾城市。在城建、规划、土地管理等方面，区里的工作由地级市统一安排进行，而县则相对独立操作。

　　有的大县、强县，在过去的发展中，充分利用城乡两种资源，发展出独特的产业竞争力，它们的经济、社会、环境发展较为健康、协调。这些县希望继续保持独立性，发挥自主性，希望尽可能地保留县的体制。

　　笔者曾为几个全国百强县制定过发展战略。说到城镇化过程中的体制改革，当地干部群众比较一致的认识是，能够撤县设市当然最好，实在不行就仍然保留县的体制，最不愿意的就是撤县建区。他们也是从维护发展的独立性、自主权等因素上作如此考虑的。

　　即便是地级或以上城市进行撤县建区的方案设计相对合理，有的县仍然不会平静接受。这往往是因为撤县建区只有实体内容的设计，而没有撤县建区过程中“公众参与”的程序设计。

　　撤县建区表面上看起来就是行政体制的改革，但它在实质上影响到人们的公共服务水平的变化。人们关心撤县建区，或者说抵触那种不明不白的撤县建区，实际上是考虑到做市民、“区民”、“县民”不同的利益问题，比如土地问题、社保问题、教育问题、生育问题。一些地方只是笼统地宣传撤县建区有利于经济发展、社会进步，但并没有认真回答县民的重大关切，县民不买账当属情理之中。

　　撤县建区虽然也有成功的案例，但相当一部分案例很难说取得圆满成功。这也促使各个利益相关方与社会舆论冷静看待当下的撤县建区。

　　类似长兴风波，并不能说明湖州与长兴的社会稳定比别的地方差。恰恰相反，在撤与设的过程中，热议不断、意见纷呈，既难撤又难设，或许反映了一种将会长期存在的趋势，需要政策制定者以更高的智慧去应对问题、化解矛盾。长兴的撤县建区现在处于冷处理状态，上级政府湖州市抑制住了强行将长兴改区的冲动，各个方面在思考如何面对撤县建区风波，以适应新型城镇化发展的需要，这是一种理性行为。

　　抑制撤县建区的冲动

　　新一轮城镇化过程中，将会有城镇体制的多种变革，撤县建区的案例也会发生。但从整体思路上，我认为要抑制撤县建区冲动，从战略上重新思考“城市县”的未来。

　　为什么要抑制撤县建区的冲动？

　　第一个原因是，撤县建区没有增加城市数量，只是增加了大城市的面积与人口。从我们国家城镇化的现状来看，目前的城镇化率52.6%，逾7亿人口被统计为城镇人口。预计到2030年，将会有10亿人口属于城镇人口。从建制市的数量来看，我们才有658个。中国新型城镇化将以大城市为依托，以中小城市为重点。

　　未来行政体制的一个变化将是大中小型城市的数量不断增加，特别是中小城市的数量要有明显增长。大量的中小城市不断发展，好比说是大珠小珠落玉盘，嘈嘈杂杂错杂弹，才能奏出城镇化的和谐音符。但如果我们继续推进撤县建区，把大城市搞得更大，实际上走上了过去那种单一依托大城市、特大城市发展的道路。

　　第二个原因，撤县建区的实施主体往往是地级市，强化和做实了地级和以上城市，这里面利弊互见。当初设立地级市的初衷是希望发挥城市带动作用，促进城乡一体化发展。但在实践中，由于存在“城市偏向”，地级市有时反而导致城乡差距不断扩大。原因在于地级市利用行政权力，从农村吸取资源来支持城市发展。

　　此外，地级市增加行政成本、降低效率等问题，也屡遭诟病。

　　城市县的体制改革问题

　　笔者认为，地级市的数目在15个以下、县的数目在100个左右且面积较小省，可以先行改革试点，全面推进省管县，最终虚化地级市这一层级。浙江省在省管县方面走在全国前列，通过撤县建区、做大做强地级市的重要性不见得就特别充分。

　　在抑制撤县建区的同时，要认真思考类似长兴县这样一批“城市县”的体制改革问题。

　　“城市县”这个概念是笔者2008年为四川省双流县制定城市发展战略时用到的一个词。所谓“城市县”，是指这样一些县，它们具备地理交通、产业等方面的良好条件，在城镇化发展过程中，非农产业已经比较发达、非农就业人口较多、县城与重点小城镇集中了全县多数人口，建设面貌更加接近城市。这些县如果整个撤县建区，可能助长大城市铺摊子，另外这些县内毕竟还有一些农业就业人口，还有许多乡村风貌的保护发展都需要认真解决。

　　从目前来看，撤县建区的那些县，像本文所提到当时的鄞县、现在长兴县、双流县等等都属于“城市县”，它们一般存在于东部城市群密集地带、交通沿线地区以及中西部主要大城市周边。

　　对于“城市县”的体制改革，笔者提出八字建议：

　　“扩权”，即让这些县逐步享有地级市的权力；“直管”，即由省直管；“辖市”，即将县域范围内的一个或两个特大型镇改为县辖市；“分治”，即县与县辖市针对不同的公民群体，提供不同的公共服务，探索城乡分治的模式。

　　比如，《浙江嘉善县域科学发展示范点建设方案》中有一条，即赋予嘉善县多项相当于地市级的经济管理权限。另外，浙江探索将县域范围内27个优秀的、具有极大潜力的中心镇、强镇进行小城市培育，这也可以看作是“城市县”体制变革的创举。

　　（作者系国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员）

　　文|冯奎