“政策治国”的挑战

　　一些学者在分析中国快速发展的时候，将政策归结为根本原因。政策在中国的重要性是毋庸置疑，但“政策治国”是有前提条件的。

　　首先决策者要掌握全面的信息；其次政策执行者有很强的执行力，愿意服从政策；最后政策对象具有较高的同质性，相互差别不大。当这三个条件都完备的时候，政策就能取得设计的效果。

　　这三个条件是很难同时满足的，所以在中国又出现了“政策实验”、“因地制宜”、“鼓励创新”等措施，以改善政策僵化。

　　随着社会利益和观念的多元化，“政策治国”会遇到越来越多的约束和挑战，不仅会影响到政策目标的实现，而且会导致整个体制运行绩效的滑坡。一些政策的负面后果已经开始出现，典型的如购房政策的反复调整，引起市场恐慌，乃至离婚高潮；土地政策的执行，造成农民土地被强制性剥夺，产生“无地农民”现象以及大量信访事件。几乎每一项政策在执行过程中都会产生一些意想不到的后果。这充分说明“政策治国”的环境在发生实质性变化。

　　就政策过程而言，决策者、执行者以及政策对象也在发生重大变化。首先是决策者的公信力和权威性在下降。这一方面是因为社会权利意识与质疑意识的增强，另一方面在于决策缺乏科学性民主化，或者是“拍脑门决策”或者是“纸上谈兵”。政策效果越差，决策者的权威性就越低，反复出现，就形成了恶性循环。

　　另外，决策群体的条条分割严重。中国的绝大多数政策都是由作为条条的职能部门制订，然后主要由作为块块的地方政府执行。各个职能部门出于各种原因，决策过程相对封闭，或者只考虑单一的政策目的，或者只重视本部门职能的实现，虽然提高了执行力，但忽视了政策的广泛影响。

　　政策执行者利益诉求也在强化。执行者是由各种激励机制推动和规范的。目前的问题是执行者自我利益过度物质化，超出了激励机制的能力，提高了政策执行的成本。

　　最后，政策对象越来越多样性。社会正在快速分化，不同社会群体对于政策的反应不仅有差别，而且会因为政策的实施产生新的相互矛盾，从而限制政策设计目标的实现。

　　既然社会环境、政策要素都在发生着重大变化，那么就应该改革现有的过度重视“政策治国”的思维和行为定式，真正走向“依法治国”。改革是一个系统过程，涉及多种因素。目前最重要的要做好以下三个工作：

　　要建立决策信息统一平台。在中央层面统一各个职能部门掌握的数据，形成统一数据库，为科学决策提供客观真实的信息，避免不同部门的政策矛盾，提高决策协同性。

　　要提高政策的原则性，扩大执行的自主性。政策不是规定，而是规范与引导，要给予执行者更大的自主性，使之能在政策的整体框架下发挥更大的积极性与创造性。

　　要改善政策评估，不仅重程序，更要重结果。这样才能避免政策执行过程中的形式主义以及“以政策落实政策”现象。（作者为中央编译局研究员）

　　文/杨雪冬

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