一个县级政府的“公款吃喝”考察

　　在中国的政府组织中，存在一种十分有趣的现象，即公务人员一边抱怨官场饭局之累，把“公款吃喝”称为无可奈何之举，一边又冒险从事政府文件明令禁止的“公款大吃大喝”。即使中央政府屡次下文禁止“公款吃喝”行为，也都没有持久的效果。本文通过对一个县级政府中阳县（匿名处理过）在公务接待上的个案研究来探索“公款吃喝”背后的制度和文化逻辑。

　　公款吃喝的“内部合法性”

　　在社会转型的过程中，约束政府公务接待的正式制度不可避免地存在漏洞，主要体现在四个方面。一是政策存在语义抽象化、模糊化特征，缺乏具体实施细则。二是正式制度设计不切实际，难以严格执行。例如中阳县大部分公务人员都表示当地60元每人的最高接待标准“不切实际、执行不了”。三是过于僵化、零碎的政策一方面降低了正式制度的可实施性，另一方面也不利于组织成员了解和掌握制度规范，进而内化为约束力较强的行为规则。如《党政机关国内公务接待管理办法》和地方性的《接待管理办法》这类核心的制度规范常常是出台后五年甚至是几十年都保持不变，很少根据现实情况的变化进行更新。四是各种正式制度间的冲突为不严格执行有关制度提供了合法的理由。如公开“三公消费”的规定与国家的《保密法》之间的冲突，为政府组织拒绝向外部公布“三公消费”提供了看似合法的借口。

　　以上四个方面的漏洞降低了制度本身的可实施性，在这种情况下，政府只能通过实行制度硬约束，如严厉的监督和惩罚措施，保证制度的运行。否则，约束一旦软化，组织成员将会通过各种变通策略，钻正式制度的漏洞，最终瓦解正式制度的约束力。

　　而对公务接待相关制度执行软约束，是政府维护经济绩效合法性作出的让步。就一个相对贫困的县来说，约束“公款吃喝”的正式制度有利于组织外部合法性的获得，但有时可能不利于经济绩效合法性的实现。在“内部合法性”（绩效合法性）和“外部合法性”（民众的期待）存在张力的情况下，有关“公款吃喝”的正式制度的出台和实施是脱节的。

　　中阳县县长在办公会议上的发言表明，有助于当地政府争取资金、项目的违规接待是“合法的”：“在工作上能在办公室解决的问题就不要拉到酒桌上面讲。如果是为了争资金，跑项目，这样是好的。……只要是能给县里争取到资金、项目，你都要盛情款待。”然而，在民众或纳税人那里，“公款吃喝”是不具有合法性的。政府不断出台各类禁止“公款吃喝”的正式制度有利于缓和民众对“公款吃喝”合法性的质疑。同时，为了实行“发展是硬道理”的绩效合法性制度，政府组织不得不对“公款吃喝”实践进行软约束。

　　监督和违规惩罚缺位、弱化也是制度软化的重要方面。目前，很少有专职的监督部门对各个政府执行政策的情况进行持续性的跟踪监督、检查。各地的纪律检查委员会只是偶尔根据上级的安排进行不定期的抽查。这类抽查在非正式关系的作用下，也常常难以发挥实际的效用，几乎未见过类似官员因超标准接待而被公开调查并受处罚的报道。

　　春节前，中阳大学的校长在某星级饭店的高档包房宴请时，被纪委抓了正着，但是此事并未对外公开，只在当地政府内部传开。然而时隔半年后，当地政府也未正式公开处理此事。中阳县的官员认为，这种“不了了之”的处理办法是意料之中的，当地政府至今从未出现因公务接待违规而被处罚的实例。

　　不吃不喝后果也严重

　　“公款吃喝”是人情关系功利化的一种体现，提供了把组织关系转化为私人关系，把组织事务转化为私人事务的媒介，成为政府处理公务的人情成本。

　　政府组织中的公务接待不单是一种待客礼仪，还是一种为了获得被邀请方手中资源或者避免负面后果的功利性较强的互动手段。正如民政局局长所说“去接待他，还不是图上级的资金、项目。和他处好了，他起码各个方面都优惠着我”。此外，公务接待也是应对上级检查必要的非正式手段，招待是否周到会直接影响上级的检查结果。“上级下来检查，我们都拿最好的招待，像老祖宗一样地供（供奉）起他们，生怕把他们得罪了……有的(工作)本来没有问题的，都可以给你查出问题，给你说一大啪啦（工作存在的问题），吓得你鸡飞狗跳的，你就晓得招待不周了”。

　　在人情文化和“不完备”的正式制度共同作用下，“公款吃喝”这种偶发的行为经过不断实践，逐渐制度化为一种普遍化行为方式，即成为一种非正式制度。此后，在是否请吃、谁去赴宴和招待标准这些问题上，实际形成了一种非正式制度。在他们看来，违背非正式制度的后果比违背正式制度更严重，所以“不敢不邀请”：“你敢不敢不请啊！你要是不请，那个领导心里火大，拍拍屁股走了，你就把人家得罪了。对你印象不好也不可能把资金项目给你，要是心胸狭隘点的，说不定还要在背后整你。你敢得罪吗？”

　　在参宴人选上，一般被接待方是以组织最高领导出席为优，平级出席为最低标准；接待方则是无论对方级别高低，最高领导都应该尽量出席。由此不难推测官职越高需要参加的宴席越多，奔赴饭局变成了工作的主要内容之一。即使在多个饭局同时进行的情况下，领导也不能择重弃轻，否则，可能会给对方留下不受尊重、不给面子的印象。法制办主任因一次接待时忽略了与自己关系较熟悉的领导而得罪了对方：“不去不行。有一次我就得罪人了。县人大的一个教工委下来搞调研，县政法委的主任也带队下来。我和人大的比较熟，就只让乡镇人大的去陪他们，我只去陪了政法委。结果人大的这边就不舒服了……不管是谁来，你领导去就体现重视他，不去就体现不重视他了，他无论如何心里面是不舒服的。”

　　接待档次远远超出正式制度规定已是政府组织内普遍存在的现象，即使在每年财政收入不足10亿元的中阳县，公款宴请花费过万的情况也不罕见。2013年春节前，县委书记邀请六位前任县领导吃饭便花费了8万元。实际上，绝大多数看似炫耀性消费的“公款吃喝”，其主要动机并不在于炫耀，而在于争夺人情竞争中的优势。档案局局长的话便证实了这一说法：“我们肯定不像政府办、水利局这种实权部门财大气粗，但是只要是四大班子的主要领导下来，人家怎么招待的，我们也不可能比他们差到哪里。”由此，便不难理解为何“公款吃喝”的消费居高难下。接待者们并非因为“好面子”，打肿脸来充胖子，而是为了在宴请竞赛中获胜，博得被招待者的眷顾。

　　因此，面对政府“公款吃喝”越演越烈，从道德、价值观的层面对政府官员进行道德谴责均无济于事。当人情逻辑下的行事规则蔓延开来，成为组织的非正式制度时，即使它与正式制度相冲突，也能因为具有文化的合法性而在组织内得到扩展和延续，并以隐蔽的方式来回避与正式制度的正面冲突。因此，建立、加强组织的外部约束或许有利于改变“公款吃喝”难以禁止的局面。（作者系香港大学社会学系博士）

　　文/严霞