我国基础设施投资政策亟待重大调整

　　2000年以后，由于实施西部大开发战略，西部不发达地区的基础设施投资开始变得过度，而在东部发达地区，基础设施的投资却又存在跟不上生产性资本投资的增长速度

　　2008年全球金融危机大规模爆发后，相比于美国和西欧发达国家在应对这次危机上的手忙脚乱，我国政府迅速出台的“4万亿人民币经济刺激计划”明显从容得多，这也一度得到了美国和西欧国家官员和学者的称赞和羡慕。

　　这一庞大的经济刺激计划，使我国在金融危机发生后一段时期内仍然保持了较高经济增长率。国家统计局的数据显示，我国在2008年和2009年的实际GDP增长率仍然分别达到了9.6%和9.1%。

　　到底多少是合适的

　　就这份经济刺激计划而言，学术界有不同的观点。尤其，4万亿经济刺激计划中有53%投在物质基础设施领域。

　　在有的学者看来，我国的基础设施存量还是不够的，因此，大规模基础设施建设可以为我国未来的经济发展提供动力；另外一些学者则认为，我国的基础设施投资已经超越了经济发展的需要，大规模基础设施建设不仅会加剧基础设施的低效利用，更会增加地方政府的财政负担，诱发地方政府的财政风险。

　　关于上述两种针锋相对的看法，实际上也反映了经济学研究中关于基础设施与经济增长关系长期存在的分歧。

　　一方面，基础设施的增加和改善可以提高生产性资本的生产力，从而增加总产出；并且，由于基础设施对生产性资本的互补效应，基础设施投资往往对生产性资本在长期来看还有“挤入”效应。

　　另一方面，在短期内受制于总投资水平，基础设施和生产设施往往又存在着一定的相互“挤出”效应，因为大规模的基础设施投资会增加生产性设施投融资的成本。如果大规模的基础设施投资不能在长期“挤入”一定的生产性资本，往往会导致基础设施的过度供给和低效利用。

　　那么，基础设施投资，到底多少是合适的？也就是说，既不太少而成为阻碍经济发展的瓶颈，又不至于过多而挤占生产性资本而造成浪费？

　　1997年之前，基础设施普遍不足

　　从经济学角度来说，基础设施和生产设施两种资本之间应该存在一个最优配比：在这个最优配比上，再增加一块钱的基础设施投资和再增加一块钱的生产设施投资对GDP的贡献应该是一样的。

　　基于这个思路，我们收集了我国各省份自1985年以后各年的基础设施投资、生产设施投资、劳动力投入以及GDP数据，来衡量各省基础设施和生产设施两种资本对GDP的贡献。

　　我们发现，在1997年之前，各省的基础设施普遍存在严重不足，并且由此带来了GDP的不小潜在损失。以1997年为例，如果基础设施和生产性资本的比例能够达到最优的话，我国的GDP在当年可以提高至少2.58个百分点。

　　我们也发现，1998年东亚金融危机后，政府所采取的大规模基础设施投资以刺激经济的政策是有效的。自1998年后，基础设施和生产性资本之间的错配程度在逐年降低。到2003年，由于基础设施和生产性资本之间的错配，从而导致的GDP损失已经降低到了0.64个百分点。

　　换言之，1998年到2003年之间，我国每年GDP增长中平均有0.32个百分点来自于基础设施投资效率的改善。但需要强调的是，这并不包括基础设施投资增加本身带来的GDP增长。

　　然而，2003年以后，基础设施投资效率改善的趋势被逐渐扭转。主要的原因在于，2000年以后，由于实施西部大开发战略，西部不发达地区的基础设施投资开始变得过度，而在东部发达地区，基础设施的投资却又存在跟不上生产性资本投资的增长速度。

　　到了2008年，由于基础设施和生产性资本的误配，GDP的损失再次上升到1.31个百分点；而到了2011年，这个损失扩大到了1.85个百分点。这里需要特别指出的是，西部地区大量的基础设施投资如果主要是地方政府借债支持的，那么地方政府的金融风险必然会加大。

　　基础设施投资效率存明显地区差异

　　为什么基础设施投资效率在地区间呈现出越来越明显的差异呢？

　　1997年之前，我国几乎所有的省份都表现为基础设施投资不足。这一点其实和大多数发展中国家是一致的：由于经济发展的相对落后，政府财力相对不足，难以对基础设施展开大规模投资，导致基础设施成为经济发展的瓶颈。1998年后中央政府主导并敦促的大规模基础设施投资，在我国大部分省份逐渐将这个瓶颈打破了。然而，2000年中央提出西部大开发战略的新政策，加大西部省份的基础设施投资成为该政策的重要组成部分。

　　我们的研究发现，从2001年起，几乎所有的西部省份（新疆除外）基础设施一直处于过度投资状态。

　　这是因为，自2001年起，西部地区基础设施投资在全国的比例一直高于其GDP在全国的比例，而且这一比例持续升高，这反映出国家在开发西部地区过程中，在基础设施投资方面对其采取了明显的倾斜政策；但是，西部地区生产设施的投资在全国的比例却一直低于其GDP在全国的比例，这意味着，政府对西部地区的基础设施投资，并没有产生对生产性资本显著的“挤入”效应。

　　如果政府的初衷是，加大西部地区的基础设施投资以“挤入”生产设施投资，由此推动西部省份的经济增长。那么，我们可以说这个政策的效果并不理想。

　　为什么理论上存在的基础设施投资对生产性投资的“挤入”效应，现实中在我国的西部地区却并没有显现出来呢？不少经济学家指出，体制僵化、市场化程度低，营商环境不佳等导致西部地区民间的创业创新活动不足，应该是这个“挤入”效应不明显的重要原因。

　　一个完全相反的情形是，一些东部和中部省份却表现出了基础设施相对不足的情况，其中山东、江苏、辽宁、吉林、安徽、河北和河南的表现比较突出。换句话说，对于这些省份而言，面对私人投资快速成长的局面，地方政府在基础设施的提供方面存在不足，甚至可以说是严重滞后问题。其他东中部省份的基础设施资本和生产性资本保持了大体合理的比例。

　　相关政策建议

　　新近发布的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出要大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最大化。

　　基于基础设施在国民经济中的重要地位，笔者建议，地方政府在进行大规模基础设施投资时，必须要有相应的评估机制，以便形成与生产设施投资齐头并进的良性局面。

　　任何一种资本相比于另一种资本的过快增长都会产生静态的资源误配，从而不利于本地区的经济增长，也不利于地方财政稳定。

　　具体到我国目前的情况，笔者认为，应及时调整西部大开发战略的工作重心，从基础设施先行调整到完善制度环境、鼓励私人创业与投资上来，从而纠正当前这一地区两种资本关系被扭曲的局面，改进配置效率，降低西部地区省份的地方财政风险。

　　对于目前东中部有些省份基础设施相对生产性资本不足的情况，笔者建议国家改变基础设施的提供基本由政府承担的状况，通过政策创新，特别是要从打破垄断和保护私人产权两个方面着手，鼓励引导民营资本进入基础设施的投资、运营和管理领域。

　　（作者单位：上海交通大学安泰经济与管理学院）

　　文 | 施浩、黄少卿