预算公开：“没有选票”的政改棋局
- 来源:瞭望东方周刊
- 关键字:没有选票 政改 棋局
- 发布时间:2010-04-22 09:50
一些地方、部门和单位财政的管理者明白，如果预算彻底公开，他们谋求单位和个人利益的空间也会缩小，所以就以保密为借口来推延公共预算改革。所以，预算公开改革不是技术问题，而是政治决心问题，是敢不敢公开的问题
3月30日，国土资源部在其官方网站发布了“2010年部门收支预算”后，财政部、科技部、住房和城乡建设部也相继公布2010年部门收支预算总表和部门2010年财政拨款支出预算表。
一些针对公开内容的监督质疑随之而来：国土资源部的住房保障支出为何高达1.36亿元？
预算问题又一次形成社会热议焦点。
之前，民众对财政预算问题就存在诸多不解。四川省巴中市巴州区白庙乡3月上旬“全裸”公布账本––––一个乡政府把自己的账本都公开了，中央预算细项为何不详细公开？有人解释说，因保密问题不能公布。显然，这样的回答不会令疑惑者满意。
日前，就预算公开问题，《瞭瞭望东方周刊》专访了全国人大常委会委员、全国人大财政经济委员会副主任委员吴晓灵。
民众期望关系民生的事人民能做主
《瞭瞭望东方周刊》：国土资源部等部委公布了“2010年部门收支预算”后，引起舆论高度关注。2009年10月广州市公布部门预算后，刊载网站被“挤瘫”；白庙乡“全裸”公布预算账本后，乡大院“挤满了媒体记者”。预算问题为何如此被关注？
吴晓灵：很好理解，社会民众一直对腐败行为深恶痛绝，期望通过政府预算公开了解公款消费的情况，约束腐败行为。
《瞭瞭望东方周刊》：除了对贪腐的关注，民众关注预算公开还有更深层次的原因吗？
吴晓灵：有。这反映了民众更大的期望，期望关系民生的事人民能做主。中国新一轮预算改革即公共预算改革从1999年就开始了，从建设财政转向公共财政，关注民生和编制部门预算是改革的重要内容，时间过去了11年，今天才有中央部门公开自己的“账本”，是否有点漫长啊！如果从上世纪80年代初期中国学术界围绕公共财政问题展开的讨论算起，时间就更长了。
公共财政强调的是加大对事关百姓直接利益的公共事业的投入，比如教育、医疗、文化、社保、就业等，逐步减少对生产建设领域的支出。这些直接关系老百姓切身利益的钱有多少，他们当然要关注、要问“钱有没有真正花到我身上”。
《瞭瞭望东方周刊》：中央对公共预算改革重视吗？
吴晓灵：非常重视，并且重视程度非一般人所能理解。
践行科学发展观、构建和谐社会，是中央提出的新执政理念，其财政基础就是区别于建设型财政的公共财政。因为，科学发展观的要义是“以人为本”，人与自然和谐发展、经济与社会和谐发展、城乡和谐发展，如果不加大对民生的公共投入能实现吗？构建和谐社会与公共财政的关系，也是这个道理。
早在2000年年初，中央在中共中央党校举办省部级干部财税学习班，时任国务院副总理的李岚清同志专门就公共财政问题进行了讲解，强调除保证国家机构的运转外，财政的钱应该用在环境保护、公共基础设施建设、基础科学研究、发展教育、维护公共卫生、维护公共安全、社会保障、赈灾救济、扶贫济困、外交事务、国防建设等方面。
根据《政府信息公开条例》，政府履行职责的信息公开是一般，不公开是特殊。正是秉承这一原则，中国政府2009年底确定了“三年内公布中央部门预算”，财政部也印发了《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》。今年3月全国人大通过的人大财经委《关于2009年中央和地方预算执行情况与2010年中央和地方预算草案的审查结果报告》中明确提出“预算经批准后，应在15日内向社会公开”。
公开瓜子花生招待明细不是中央预算的事情，但应该有所体现
《瞭瞭望东方周刊》：四川巴中市巴州区白庙乡“账本”公开的情况、数据十分具体和细致，连“1.5元买信纸”的费用都进行了公布。但稍后财政部公开“回应”说，中央本级预算是在各部门报送预算的基础上编制的，更细的数据主要在各部门的部门预算和单位预算中体现，一些社会公众关注的内容可能从中央财政总预算中难以找到。这个问题，你怎么看？
吴晓灵：是的，公开瓜子花生等小额招待明细确实不是中央预算的事情，但中央预算对这类支出应该有所体现。把部门和单位预算中相应部分加起来，不就有了中央预算总数了吗？
《瞭瞭望东方周刊》：这样做可行吗？
吴晓灵：国务院已有这样的规定，一些地方也已经这样做了。温家宝总理明确提出，“政府公共支出、基本建设支出、行政经费支出预算和执行情况等都要公开，让老百姓清清楚楚地知道政府花了多少钱、办了什么事”。
上海闵行区在试行的预算改革不是按经济、功能分类，而是按部门分类。比如将各部门的预算支出分为“基本支出”和“项目支出”，其中“基本支出”中分“人员经费”（包括基本工资、津贴补助、各种福利等科目）和“日常运行”（包括日常办公费、交通和公车运行、差旅费、公务接待费等科目）两大项；“项目支出”中分“经常性项目支出”（包括会议和培训、调研和活动、出国经费、商品和服务购买、公共给付等科目）和“非经常性项目支出”（包括基本建设和大型修缮、购车、家具和办公系统、大型庆典等科目）两大项。如此制作的财政预算明细表就非常容易理解，代表们也看得懂。
代表热情不高，因为公开的内容没有反映社会关注的热点
《瞭瞭望东方周刊》：有报道说，和场外公众和舆论对预算的高度关注截然相反，今年“两会”上人大代表对中央预算审议的热情很低，对预算草案报告的反对票和弃权票达到1/7。
吴晓灵：确实，代表的审议热情不高。可能是预算报告公开的内容不是大家关心的。如果把教育、卫生和农业、安居工程等预算支出细化了，告诉社会这些钱都花到哪了，大家能不关心吗？
《瞭瞭望东方周刊》：这是不是被社会批评的“有选择性公布”的问题呢？
吴晓灵：不是“有选择性公布”的问题，而是该公布的没有细化。如果把各个方面的具体项目公布出来，把“三公消费”（公车消费、公费出国、公务接待费支出）公布出来，就不会出现“代表热情很低”的难堪现象。
《瞭瞭望东方周刊》：财政部在3月25日表示，政府预算作为反映国家收支的“账本”，是按照财政管理的要求和预算编制的原则、程序和方法编制的，具有一定的专业性；另外，部分人大代表和社会公众并不专门从事财政工作。我理解言外之意就是“代表热情很低”也是正常的。
吴晓灵：代表的热情不高，与财政预算的专业性特点和代表的自身素质有关，但这不是主要原因。如果像闵行区那样公布按部门预算分类做的预算明细表格，大家不仅能明白财政资金使用的方向，还会知道具体的用途，还会没有热情吗？退一步讲，不管通过什么形式，只要你要公开了，就有人去分析，去琢磨。让近3000名全国人大代表都看懂财政预算表可能不太现实。我认为现实的做法是应该发挥人大常委会和各专门委员会的作用，让他们提早介入预算的编制与审议，然后再提交人民代表大会审议，效果可能更好。
预算公开不是技术问题，是政治决心问题，是敢不敢公开的问题
《瞭瞭望东方周刊》：有人说，之所以在公共预算改革走过11年历程后，才有中央部委开始公布自己的部门预算，是中国的保密制度不允许，因为“绝大部分财政信息都属于国家秘密”，连“三公消费”都纳入到国家秘密范畴。甚至在一些启动公共预算改革的地方，改革所依据的文件也不向社会公布，说是涉及保密问题。
吴晓灵：有技术问题，比如编制预算的程序、科目细化等问题，但更多的是愿不愿意公开接受人民监督的问题。
《瞭瞭望东方周刊》：怎么理解？
吴晓灵：确实，国防、外交和国家安全等方面的预算是国家机密，但中国的民众是非常爱国的，并不想了解这些方面的预算支出，他们主要关注的是“三公消费”、政府投资项目的效率和有无寻租的问题。
一些地方、部门和单位财政的管理者明白，如果预算彻底公开，他们谋求单位和个人利益的空间也会缩小，所以就以保密为借口来推延公共预算改革。
所以预算公开改革不是技术问题，是政治决心问题，是敢不敢公开的问题。
《瞭瞭望东方周刊》：之前在公开场合，你也表示公共预算改革是中国民主政治改革的一部分。这种说法，在国内好像讲的人不多。
吴晓灵：不是这样的。我国进行的公共预算改革和民主政治建设的关系，不仅有好多人讲，而且有经典的结论总结。1908年推动纽约政府预算改革的美国学者就说：没有预算的政府是看不见的政府，看不见的政府是不负责的政府，不负责的政府不是民主的政府，预算改革就是把看不见的政府变成看得见的政府。因而在美国历史上把预算制度形成的1908~1929年称作“进步的时代”。中国的许多财政改革的推动者也秉承这样的理念。
《瞭瞭望东方周刊》：这种改革在中国有生命力吗？
吴晓灵：有，并且非常适合中国的国情。
我们不要抽象看政治改革，不要认为改革就是选举就是投票，要把政改落实到具体的实际工作上。通过预算改革，来严格界定政府活动的范围和方向，提高政府工作效率，多给老百姓办实事好事，既约束了腐败，又促进了社会的公平正义，这是民众所期盼的。
《瞭瞭望东方周刊》：有实证吗？
吴晓灵：罗斯福新政靠的就是公共预算制度，才把大量的公共投资落实下去。如果没有公共预算，就不知道钱往哪投放，就不能保证钱用到该用的地方，哪来的新政啊！
所以温家宝总理说，“一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义的程度。”
……
3月30日，国土资源部在其官方网站发布了“2010年部门收支预算”后，财政部、科技部、住房和城乡建设部也相继公布2010年部门收支预算总表和部门2010年财政拨款支出预算表。
一些针对公开内容的监督质疑随之而来：国土资源部的住房保障支出为何高达1.36亿元？
预算问题又一次形成社会热议焦点。
之前，民众对财政预算问题就存在诸多不解。四川省巴中市巴州区白庙乡3月上旬“全裸”公布账本––––一个乡政府把自己的账本都公开了，中央预算细项为何不详细公开？有人解释说，因保密问题不能公布。显然，这样的回答不会令疑惑者满意。
日前，就预算公开问题，《瞭瞭望东方周刊》专访了全国人大常委会委员、全国人大财政经济委员会副主任委员吴晓灵。
民众期望关系民生的事人民能做主
《瞭瞭望东方周刊》：国土资源部等部委公布了“2010年部门收支预算”后，引起舆论高度关注。2009年10月广州市公布部门预算后，刊载网站被“挤瘫”；白庙乡“全裸”公布预算账本后，乡大院“挤满了媒体记者”。预算问题为何如此被关注？
吴晓灵：很好理解，社会民众一直对腐败行为深恶痛绝，期望通过政府预算公开了解公款消费的情况，约束腐败行为。
《瞭瞭望东方周刊》：除了对贪腐的关注，民众关注预算公开还有更深层次的原因吗？
吴晓灵：有。这反映了民众更大的期望，期望关系民生的事人民能做主。中国新一轮预算改革即公共预算改革从1999年就开始了，从建设财政转向公共财政，关注民生和编制部门预算是改革的重要内容，时间过去了11年，今天才有中央部门公开自己的“账本”，是否有点漫长啊！如果从上世纪80年代初期中国学术界围绕公共财政问题展开的讨论算起，时间就更长了。
公共财政强调的是加大对事关百姓直接利益的公共事业的投入，比如教育、医疗、文化、社保、就业等，逐步减少对生产建设领域的支出。这些直接关系老百姓切身利益的钱有多少，他们当然要关注、要问“钱有没有真正花到我身上”。
《瞭瞭望东方周刊》：中央对公共预算改革重视吗？
吴晓灵：非常重视，并且重视程度非一般人所能理解。
践行科学发展观、构建和谐社会，是中央提出的新执政理念，其财政基础就是区别于建设型财政的公共财政。因为，科学发展观的要义是“以人为本”，人与自然和谐发展、经济与社会和谐发展、城乡和谐发展，如果不加大对民生的公共投入能实现吗？构建和谐社会与公共财政的关系，也是这个道理。
早在2000年年初，中央在中共中央党校举办省部级干部财税学习班，时任国务院副总理的李岚清同志专门就公共财政问题进行了讲解，强调除保证国家机构的运转外，财政的钱应该用在环境保护、公共基础设施建设、基础科学研究、发展教育、维护公共卫生、维护公共安全、社会保障、赈灾救济、扶贫济困、外交事务、国防建设等方面。
根据《政府信息公开条例》，政府履行职责的信息公开是一般，不公开是特殊。正是秉承这一原则，中国政府2009年底确定了“三年内公布中央部门预算”，财政部也印发了《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》。今年3月全国人大通过的人大财经委《关于2009年中央和地方预算执行情况与2010年中央和地方预算草案的审查结果报告》中明确提出“预算经批准后，应在15日内向社会公开”。
公开瓜子花生招待明细不是中央预算的事情，但应该有所体现
《瞭瞭望东方周刊》：四川巴中市巴州区白庙乡“账本”公开的情况、数据十分具体和细致，连“1.5元买信纸”的费用都进行了公布。但稍后财政部公开“回应”说，中央本级预算是在各部门报送预算的基础上编制的，更细的数据主要在各部门的部门预算和单位预算中体现，一些社会公众关注的内容可能从中央财政总预算中难以找到。这个问题，你怎么看？
吴晓灵：是的，公开瓜子花生等小额招待明细确实不是中央预算的事情，但中央预算对这类支出应该有所体现。把部门和单位预算中相应部分加起来，不就有了中央预算总数了吗？
《瞭瞭望东方周刊》：这样做可行吗？
吴晓灵：国务院已有这样的规定，一些地方也已经这样做了。温家宝总理明确提出，“政府公共支出、基本建设支出、行政经费支出预算和执行情况等都要公开，让老百姓清清楚楚地知道政府花了多少钱、办了什么事”。
上海闵行区在试行的预算改革不是按经济、功能分类，而是按部门分类。比如将各部门的预算支出分为“基本支出”和“项目支出”，其中“基本支出”中分“人员经费”（包括基本工资、津贴补助、各种福利等科目）和“日常运行”（包括日常办公费、交通和公车运行、差旅费、公务接待费等科目）两大项；“项目支出”中分“经常性项目支出”（包括会议和培训、调研和活动、出国经费、商品和服务购买、公共给付等科目）和“非经常性项目支出”（包括基本建设和大型修缮、购车、家具和办公系统、大型庆典等科目）两大项。如此制作的财政预算明细表就非常容易理解，代表们也看得懂。
代表热情不高，因为公开的内容没有反映社会关注的热点
《瞭瞭望东方周刊》：有报道说，和场外公众和舆论对预算的高度关注截然相反，今年“两会”上人大代表对中央预算审议的热情很低，对预算草案报告的反对票和弃权票达到1/7。
吴晓灵：确实，代表的审议热情不高。可能是预算报告公开的内容不是大家关心的。如果把教育、卫生和农业、安居工程等预算支出细化了，告诉社会这些钱都花到哪了，大家能不关心吗？
《瞭瞭望东方周刊》：这是不是被社会批评的“有选择性公布”的问题呢？
吴晓灵：不是“有选择性公布”的问题，而是该公布的没有细化。如果把各个方面的具体项目公布出来，把“三公消费”（公车消费、公费出国、公务接待费支出）公布出来，就不会出现“代表热情很低”的难堪现象。
《瞭瞭望东方周刊》：财政部在3月25日表示，政府预算作为反映国家收支的“账本”，是按照财政管理的要求和预算编制的原则、程序和方法编制的，具有一定的专业性；另外，部分人大代表和社会公众并不专门从事财政工作。我理解言外之意就是“代表热情很低”也是正常的。
吴晓灵：代表的热情不高，与财政预算的专业性特点和代表的自身素质有关，但这不是主要原因。如果像闵行区那样公布按部门预算分类做的预算明细表格，大家不仅能明白财政资金使用的方向，还会知道具体的用途，还会没有热情吗？退一步讲，不管通过什么形式，只要你要公开了，就有人去分析，去琢磨。让近3000名全国人大代表都看懂财政预算表可能不太现实。我认为现实的做法是应该发挥人大常委会和各专门委员会的作用，让他们提早介入预算的编制与审议，然后再提交人民代表大会审议，效果可能更好。
预算公开不是技术问题，是政治决心问题，是敢不敢公开的问题
《瞭瞭望东方周刊》：有人说，之所以在公共预算改革走过11年历程后，才有中央部委开始公布自己的部门预算，是中国的保密制度不允许，因为“绝大部分财政信息都属于国家秘密”，连“三公消费”都纳入到国家秘密范畴。甚至在一些启动公共预算改革的地方，改革所依据的文件也不向社会公布，说是涉及保密问题。
吴晓灵：有技术问题，比如编制预算的程序、科目细化等问题，但更多的是愿不愿意公开接受人民监督的问题。
《瞭瞭望东方周刊》：怎么理解？
吴晓灵：确实，国防、外交和国家安全等方面的预算是国家机密，但中国的民众是非常爱国的，并不想了解这些方面的预算支出，他们主要关注的是“三公消费”、政府投资项目的效率和有无寻租的问题。
一些地方、部门和单位财政的管理者明白，如果预算彻底公开，他们谋求单位和个人利益的空间也会缩小，所以就以保密为借口来推延公共预算改革。
所以预算公开改革不是技术问题，是政治决心问题，是敢不敢公开的问题。
《瞭瞭望东方周刊》：之前在公开场合，你也表示公共预算改革是中国民主政治改革的一部分。这种说法，在国内好像讲的人不多。
吴晓灵：不是这样的。我国进行的公共预算改革和民主政治建设的关系，不仅有好多人讲，而且有经典的结论总结。1908年推动纽约政府预算改革的美国学者就说：没有预算的政府是看不见的政府，看不见的政府是不负责的政府，不负责的政府不是民主的政府，预算改革就是把看不见的政府变成看得见的政府。因而在美国历史上把预算制度形成的1908~1929年称作“进步的时代”。中国的许多财政改革的推动者也秉承这样的理念。
《瞭瞭望东方周刊》：这种改革在中国有生命力吗？
吴晓灵：有，并且非常适合中国的国情。
我们不要抽象看政治改革，不要认为改革就是选举就是投票，要把政改落实到具体的实际工作上。通过预算改革，来严格界定政府活动的范围和方向，提高政府工作效率，多给老百姓办实事好事，既约束了腐败，又促进了社会的公平正义，这是民众所期盼的。
《瞭瞭望东方周刊》：有实证吗？
吴晓灵：罗斯福新政靠的就是公共预算制度，才把大量的公共投资落实下去。如果没有公共预算，就不知道钱往哪投放，就不能保证钱用到该用的地方，哪来的新政啊！
所以温家宝总理说，“一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义的程度。”
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