从权利调整角度看财税体制改革

　　未来财税体制改革的方向是通过税费综合改革和全面规范、公开透明的预算制度的建立，减少专款专用收入项目、重点支出挂钩项目和专项转移支付，提高财政资金的统筹使用力度和支出结构调整的科学性和及时性

　　党的十八届三中全会将财税体制改革的重要性提升到一个前所未有的新高度，明确提出“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。深化财税体制改革的目标是建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的现代财政制度。2014年6月30日，中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，会议指出：新一轮财税体制改革是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，是立足全局、着眼长远的制度创新。财税体制改革的重点有三个方面，即：改进预算管理制度、深化税收制度改革和调整中央和地方政府间财政关系。新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。

　　十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）和日前中共中央政治局通过的《深化财税体制改革总体方案》对财税改革进行了全面具体的部署，从国家治理体系的角度看，新一轮财税改革涉及政府与社会（市场）、行政机关与立法机关、中央与地方以及政府各部门之间的关系和权利调整，对于完善国家治理基础具有重要的意义。

　　政府与社会（市场）关系：

　　稳定宏观税负在量的层面规定了二者间分配关系

　　在市场经济条件下，税收制度是规范政府与社会分配关系的基本制度，新一轮财税体制改革明确提出了稳定宏观税负、优化税制结构、完善税收功能的要求，税制改革的目标是建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用。

　　稳定宏观税负在量的层面规定了政府与社会的分配关系。从全口径预算的角度看，2012年税收收入占GDP的比重为19.4%；公共财政预算收入占GDP的比重为22.6%；但全口径政府收入占GDP的比重为35.8%。稳定税负，首先要控制大口径政府收入占GDP的比重，在总体上不增加社会负担。未来应通过提高国有资本经营收益上缴的比例和完善公共资源收益合理共享机制，优化政府收入的内部结构，同时结合资源税、环境税、社会保障费等改革实现清费立税，实施税费综合改革。

　　优化税制结构、完善税收功能则要求税种的改革要与现代国家的职能相匹配，方案设计时要着眼于经济社会效应，根据税种属性建立各税种各司其职、协调配合、功能齐全的现代复合税制体系。中国现行税制结构中最终由消费承担的间接税的比重过高，而在获取收入和保有财产环节征收的直接税比重较低，因此税制调节收入的功能较弱，因此需要“提高直接税的比重”以增强税制整体的累进性，重点是推进综合与分类相结合的个人所得税改革和房地产税改革。

　　在发挥好税制调节分配功能的同时，税制改革还要实现两个功能，一是在营业税改征增值税的基础上，减少税率档次，优化增值税制，同时清理整顿税收优惠政策，实现税制的“中性”，避免对市场配置资源的干预，为市场在资源配置中发挥决定性作用奠定税制基础；二是在“市场失灵”的领域要通过资源税、环境保护税、消费税等税制改革发挥好促进结构优化、鼓励资源节约、环境保护的作用。

　　行政机关与立法机关的关系：

　　集中体现在税收法定和预算制度两个方面

　　十八届三中全会通过的《决定》中，在“加强社会主义民主政治制度建设”部分明确提出：加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。落实税收法定原则。《深化财税体制改革总体方案》中也明确指出改进预算管理制度的具体要求是：强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度。

　　现代财政制度中，行政机关与立法机关的关系集中体现在税收法定和预算制度两个方面。中国现行的十八个税种中，只有三个税种是依据全国人大通过的法律征收的，其余税种则按照授权立法由国务院制定《暂行条例》进行规范，未来随着税制改革的推进和税制的成熟，应按照税收法定的原则逐步减少授权立法并最终实现所有税收由人大立法。在预算制度方面，在完善现行的全口径预算管理体制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，编制政府资产负债表的基础上，应按照全面规范、公开透明的要求向社会公开政府的全部收支（包括各类政府性债务），同时落实和强化各级人大对同级政府的预算审查监督职能。

　　中央与地方政府间财政关系：

　　亟须解决的三大问题

　　1994年分税制财政体制改革明确了中央和省级政府之间的税收收入的划分，但并未规定统一的省以下财政体制，也未在各级政府之间清晰地划分事权和支出责任，由此导致“事权下移而财力向上集中”的现象，而随着城镇化进程产生的巨额基础设施投融资需求以及以GDP为核心的考核机制对地方政府行为的扭曲，地方政府，尤其是基层政府财力、事权和支出责任不匹配以及财政支出结构不合理的问题日益突出。

　　下一步财税体制改革在调整中央和地方政府间财政关系方面需要解决三个问题。

　　一是合理划分各级政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。其主要措施是适当加强中央事权和支出责任，同时通过转移支付建立中央和地方之间委托承担部分事权支出责任的制度。

　　二是保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。“营改增”改革的推进最终将使增值税完全替代营业税，而营业税作为地方政府的主体税种被增值税替代后需要重新划分中央和地方收入，在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的前提下，中央与地方税收收入的重新划分需要考虑税种的属性，在构建地方税体系的同时应重视收入划分对地方政府行为的影响，要有利于促进地方政府职能转变。

　　三是改革转移支付制度，完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付。转移支付改革实质上是中央各部门和地方政府之间权利的重新配置，即“条块关系”的调整，对于提高地方政府可用财力具有重要意义。

　　政府各部门的关系：

　　现行税制下的三大权利

　　在现行财税体制下，政府各部门的权利主要体现在三个方面。

　　一是在收入环节，有大量专款专用的项目和基金由政府部门支配，如公共预算非税收入中的各种专项收入--教育费附加、水资源费、矿产资源补充费、排污费等等；政府性基金预算中的大量基金项目，如地方教育费附加、铁路建设基金、水利建设基金等等。二是预算支出安排时重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，目前与财政收支增幅或GDP挂钩的重点支出，涉及7类，占全国财政支出的47.5%，即将近一半的财力被固化。三是由政府各部门支配的专项转移支付项目。未来财税体制改革的方向是通过税费综合改革和全面规范、公开透明的预算制度的建立，减少专款专用收入项目、重点支出挂钩项目和专项转移支付，提高财政资金的统筹使用力度和支出结构调整的科学性和及时性。

　　（人物简介）

　　张斌

　　中国社会科学院财经战略研究院税收研究室主任

　　文｜张斌

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