私产入宪：提案背后的法治中国

　　10年前，“公民的合法的私有财产不受侵犯”被写入宪法，私有财产受到宪法的明确保护，公民的合法财产权得到了明确界定。但为了“私产入宪”，一群全国政协委员进行了6年的坚守，从1998年开始就将这一敏感问题作为全国工商联的一号提案提交全国政协全会。几经曲折，财产权保护法律制度的一大盲区被填补，平等保护公私财产的原则被根本大法明确。在私产入宪十年之际，恰逢十八届四中全会首次将依法治国纳入主题讨论。本文特回顾私产入宪的艰难历程，以此作为中国法治建设以及民主协商制度的注脚。

　　2004年4月1日上午，春寒料峭的北京城似乎有些喧噪。在崇文区花市，一位名叫黄振沄的63岁老人以单薄之躯挡住了前来强制拆迁的工作人员和推土机。

　　在这起“以弱抗强”的范例中，一个富有意味的细节值得历史永远记取：面对来势汹汹的拆迁人员，年老体衰的黄振沄并未操起扫帚、棍棒之类的家什进行抵抗，而是高举起一本薄薄的小册子——刚刚发行的修订版《宪法》。中间一页被特意折起，蓝色的圆珠笔郑重标记出一行字：“第十三条公民的合法的私有财产不受侵犯。”

　　这是“私产入宪”后，北京第一例公民用宪法修正案维权的事件，也是当时最震动人心的新闻事件之一。

　　此前18天，2004年3月14日，十届全国人大二次会议上，2903名全国人大代表，以2863人赞成的表决结果，通过了宪法修正案。修正案一共有13项内容，其中最引人关注的是：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”

　　10多亿中国人民的意愿，无数人大代表、政协委员及有识之士的呼声，终于有了政策的回应。20多年改革开放的成果，以另一种形式庄严地呈现出来。

　　然而其破茧的历程却是充满艰辛。作为联系非公有制经济人士主渠道的全国工商联，以6年的呼吁与建言，为推动“私产入宪”做了不懈努力。

　　保护私产，水到渠难成

　　新中国成立后相当长的一段时间里，人们耳边充斥的全是“一大两公”“私有制是万恶之源”“斗私批修”之类的口号，财富被认为是“原罪”而备受打压。哪怕是自己喂几只鸡，养两头猪，都被当作“资本主义尾巴”割掉。

　　1978年之后，具有“私产”色彩的农村“大包干”拉开了中国改革的大幕，社会主义清一色的“公”的概念首先从农村突破。“交足国家的，留够集体的，剩下都是自己的”，这句广为流传的话点燃了人们心中压抑已久的创造财富的热情。

　　1980年，云南昭通一位农妇养了3头猪，卖得400元。5年后，她花8000元，盖起了自家的两层楼房。

　　1991年，湖南常德某国营电影院的放映员，在第二波下海潮中辞掉“铁饭碗”，南下广东，顺利掘得第一桶金。1996年，他凭着闯荡5年积累的资本，创建了自己的工厂，成为当地小有名气的企业家。

　　1995年，马云和妻子再加上一个朋友，凑了两万块钱，成立了一个专门给企业做主页的杭州海博网络公司，网站取名“中国黄页”，成为中国最早的互联网公司之一。其后不到3年时间，他们利用该网站赚到了500万元。

　　在浙江温州，家庭小作坊林立，创造着“新富”神话。福建石狮的小商品贸易与珠江三角洲的加工业名噪全国……

　　尽管政策明暗不定，但不可否认的是，到20世纪90年代末，改革开放20年，中国的各阶层都迅速积累起了与自己社会资源相匹配的“私有财产”。对私有财产的保护，本质上不仅仅是富人的事，它与每个公民切身相关。而中国的民营企业主经过多年发展，也已形成了自己的阶层，学者将之命名为“新富阶层”。

　　然而，随着非公有制经济数量和资本数额在国民经济中所占的比重越来越大，各种畸形的经济现象也迅速地暴露。

　　被誉为中国民营经济缩影的温州，一些富裕起来的私企老板一直对私有财产心有余悸，纷纷把财产转移到国外。一位从事眼镜行业的民营企业老板称，财产转移大都是以投资或供子女留学为名，在海外购置房产或者直接储蓄、消费。究其原因，不外乎一点：这些人对自己的财产缺乏安全感。

　　这种现象并不仅仅出现在温州。就全国范围来看，几乎所有民营经济发达的地方，许多民营企业家都早早做好了资产转移的准备，衣袋里时刻准备着一本甚至多本护照，“如果上午政策变了，下午我就走”。这种现象在民间被称为“开天窗”。据统计，当时中国外逃资本每年逾百亿，绝大多数来自民营企业主。他们有的花重金购买他国护照，摇身一变，以外资的形式返回国内，“一去一来，损耗的成本无法估量！”

　　除了资本转移之外，因为缺乏对政策的信心，民营企业家小富即安，对投资扩大再生产缺少热情，热衷于买房买车高消费。“很长一段时期，中国的民营企业家们在一种痛苦和荒诞中度过……花天酒地，想方设法把钱糟蹋完，‘包二奶’也开始在那时出现了。”全国工商联原副主席保育钧谈及此种境况时不无痛惜。

　　与此同时，企业家普遍不愿公开财产，害怕“树大招风”。更有一些民营企业，为了和国有企业“同工同酬”，争先恐后戴上“红帽子”，挂靠国有企业或集体企业，出现了大量的“假国营”“假集体”。另有一些企业，为了追求政治进步，主动向组织靠拢。很典型的例子：1989年，当时有文件规定，民营企业主不能加入中国共产党，山东一位民营企业主王廷江闻讯将自己600万元资产的陶瓷厂献给集体，从而被批准入党。1991年，四川民营企业家刘永行、刘永好兄弟组建成都希望集团，当时社会上对民营企业议论很多，刘氏兄弟感到思想压力很大，于是向县委领导提出，想把自己的企业“送给国家”。幸而当时的县领导没有同意，这才成就了刘氏兄弟2001年福布斯大陆富豪榜首富的地位。

　　直到1997年9月，中共十五大隆重召开，把非公经济的地位从“有益补充”上升到“社会主义市场经济的重要组成部分”，民营企业主的担忧才慢慢减少。

　　千千万万个私企先后摘下集体所有制的“红帽子”。中央统战部和全国工商联、民（私）营经济研究会联合于2000年进行的“第四次私营企业”调查表明，戴过“红帽子”的企业竟达四分之一以上。还有一些企业，则在观望。

　　“开共和国历史先河”的提案

　　新的形势翘首期盼着制度的确认。

　　“既然有了基本经济制度，为什么不修宪保护私有财产？”深圳劲业集团董事长郑卓辉就当面向全国工商联提出这一诉求。

　　江苏、浙江、福建等地的工商联报送到全国工商联的调研报告都表达了这样的意愿。

　　问题一经提出，即引起全国工商联的深思。建立社会主义市场经济体制，经济成分多元化了，但我们的法律特别是宪法却没有做出相应的调整。尤其是宪法，作为国家的根本大法，明确规定公共财产神圣不可侵犯，对私有财产则并未做出同样的规定。

　　无恒产者无恒心，非公有制企业吃不了“定心丸”，怎么能安心创业？

　　时任九届全国政协副秘书长、全国工商联副主席保育钧和研究室的同志经过认真分析认为，工商联作为党和政府联系非公有制经济人士的桥梁与纽带，作为非公有制企业的“娘家”，有责任、有义务代表和维护非公有制经济人士的合法权益，积极反映非公有制经济人士的意见和建议。而全国工商联在“两会”上通过政协提案的形式向中央反映最为合适。

　　于是他们开始着手起草提案。当时全国工商联两位主要领导——主席经叔平和党组书记郑万通对此也高度重视，立即召开主席办公会议，决定在1998年全国政协会议上以团体提案的形式提出修改宪法、保护私有财产的建议。

　　但也有人顾虑：对于这样一个敏感问题，将在社会上引起多大的震动？现在提保护私有财产，要冒的风险有多大？谁都难以做出明确的回答。

　　1998年3月1日，在全国政协九届一次会议召开之前，全国工商联以题为《关于健全财产法律制度，依法保护各类财产的合法权益》的建议，作为全国工商联的“一号”提案递交全国政协。

　　这份最早关于私产入宪、被誉为“开共和国历史先河”的提案，主要表述了两方面内容：一、修订《宪法》中有关私有财产的保护条款，明确社会主义公有财产和合法的私有财产同样神圣不可侵犯，以保持法律的公平和公正。二、根据中共十五大精神，清理过去法律法规中不利于非公有制经济发展的条文，尽快制定《公民私有财产保护法》及其实施细则，切实加强对公民合法私有财产的保护。

　　值得一提的是，很少有人留意到，几乎与全国工商联提出第一份团体提案同时，与政协礼堂遥遥相望的人民大会堂那边，第一次当选全国人大代表的深圳民营企业主郑卓辉，花了三天半时间游说广东团代表，获得49名代表附议，以个人名义发起了“保护私有财产”的人大议案。这是第一份在全国人大代表中有关私产入宪的个人议案。

　　一石激起千层浪

　　提案交上去的第二天，全国工商联便被推到了舆论的风口浪尖上。国内外各大媒体都对这份提案产生了浓厚的兴趣，展开了激烈的讨论。

　　一方面，民营企业家们表示拥护，经济界、法律界甚至政界的一批知名人士也对此表示赞同，认为“要搞市场经济，就不能不发展民营经济；要充分发展民营经济，就必须保护私有财产”，“保护私有财产不仅仅是保护富人的财产，更是保护老百姓的财产”。

　　另一方面，一些学者却极力反对，认为“保护私有财产就是保护富人的财产”，“对公有制和非公有制经济平等保护不符合社会主义”；一些学者在文章中指责工商联是“各种暴富群体的经济、政治利益和意识形态的代表者”；个别人甚至给全国工商联戴上了“资产阶级总代表”的帽子。

　　当时，全国工商联主要领导对这个提案所引发的争论是有思想准备的。从消灭私有制到保护私有财产，这么深刻的变化必然会引起思想上理论上的交锋。

　　关键看中央怎么表态。

　　5个月后，1998年8月7日，全国人大一纸答复寄到了全国工商联，对这些争论给予了回应。“答复”表示：正在进行的修宪工作将对建议进行认真研究，并将在起草《物权法》时予以考虑。

　　然而，第二年宪法进行第三次修改，保护私有财产的问题却没能提上议事日程。

　　对于这个结果，保育钧并不感意外，他以“时机过早”来解释：“当时，许多人的思想观念还没有转变过来，非公有制经济的作用发挥得还不够，还不充分，很多人不能接受这个观点。中共十六大还没有开，没有从思想上扫清障碍。关系到修宪，任何国家都是慎之又慎。”

　　再提修宪

　　转眼间4年过去了。当初全国人大的答复释放出了一个信号：国家立法机构对全国工商联的建议是认同的，关键在于时机。最重要的是，当初提案提出之后，上面没有“批评”，就是一种宽容和默许。加上2001年7月1日，时任中共中央总书记江泽民在建党80周年纪念日发表演讲说：“不能简单地把有没有财产、有多少财产当作判断人们政治上先进与落后的标准，而主要应该看他们的思想政治状况和现实表现，看他们的财产是怎么得来的以及对财产怎么支配和使用，看他们以自己的劳动对建设有中国特色社会主义事业所做的贡献。”更是鼓励了工商联再提修宪的勇气。

　　2002年3月4日，在首提修宪4年之后，工商联第二次修宪提案正式提交给全国政协十届一次会议。这一份建立在多次调研，由吴敬琏等著名经济学家修改定稿的提案，与1998年的提案相比，主旨更加明确，不仅强调私有财产不可侵犯，而且提出了修改宪法的建议。

　　这一次，尽管社会上仍有不同看法，但与1998年相比，气氛大不相同了。

　　就在这一年，国家统计局中国经济景气监测中心会同中央电视台“中国财经报道”栏目组对北京、上海、广州三大城市700余位市民进行了问卷调查。结果显示，93%的受访者赞同修宪保护公民私有财产，仅有7%的人持反对态度。45.5％的居民认为私有财产受保护要尽快写入宪法，理由是非公有制经济已经占到我国国内生产总值的近50%，并且早已被宪法确认为社会主义市场经济的重要组成部分。

　　全国人大常委会法工委的答复也比第一次详尽得多，但同时表示，宪法中已有对私有财产的保护条文，为保持根本大法的稳定性，能不改就不改，以后可在《民法典》《物权法》等财产保护法条文中加以考虑。

　　“保护私产”非解决不可了

　　尽管关于修宪的第二次提案同样也未有实质性的进展，但2002年，中国的民营经济还是迎来了前所未有的春天。

　　打拼在各行各业的人们，用自己的勤劳与智慧，迅速积累着越来越多的私有财产，房产、汽车、储蓄和债券，动产与不动产，生活资料与生产资料……2002年，据国家统计局调查统计，中国城镇家庭财产平均每户已达22.8万元。对亿万中国人而言，私有财产已成为安身立命最重要的基石，成为中国财富结构的重要组成部分。

　　在政策上，党的十六大第一次明确要求“完善保护私人财产的法律制度”，并提出“放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流”，12月23日提请九届人大常委会第一次会议审议的《民法典》草案，第一次明确了私人所有权的问题。

　　尽管民营经济政策一步步好转，但财产的保护仍缺乏一道最有力的屏障，不少私营企业家的担忧仍然存在。作为中国IT行业领头羊的联想集团总裁柳传志说：“一些民营企业家，总是心里不踏实，他们担心：你现在说我财产合法就是合法，如果有一天说一声不合法，会不会就全不合法了呢？”1992年以摩托车起步致富，创建“力帆”汽车品牌，日后荣登福布斯富豪榜的企业家尹明善（曾历任重庆市政协副主席、全国政协委员）也坦言：“1992、1993年，赚了些小钱，感觉很好，可以买自己喜欢的书、到处旅行。赚到几千万时，就开始‘让我欢喜让我忧’了。我开始忧虑起来，这钱是谁的？是我的吗？”

　　“赚钱越多越痛苦”，这是那个时代很多民营企业者共同的苦恼——企业是谁的？钱是谁的？一觉醒来还是不是自己的？

　　这种担忧不是杞人忧天。有时候，你的确会眼睁睁地看着自己的钱跑掉。跑到哪里去了呢？——充公、罚没，即所谓的“三乱”。曾有某省审计厅审计报告，该公安系统所审计的单位中有80％左右都存在乱收费、乱罚款、乱摊派的现象。其中乱收费达2289万元，乱罚款257万元，乱摊派1391万元。以至于群众叹息，“三乱”就像牛皮癣。

　　据报道，某市公安局为加强交通管理，将收缴的192辆无照运营的“黑摩的”集中销毁。无照经营属于非法行为可以给予处罚，但公安局凭什么将车主“在法律上是合法取得的财产”销毁？

　　还有一起侵犯民营企业和公民合法利益的典型事件：2003年，陕西一些地方政府以“整顿”为名，动用公检法司以专政的手段，将陕西榆林、延安两市十五个县近千家民营企业“国有化”，数万民间投资人约70亿元的石油资产转眼充公，政府给予的总补偿资金却仅有13.78亿元。

　　私产被无端侵犯的同时，社会对富人的偏见也日益增加。尤其2003年前后，《福布斯》中国富豪榜一度被称为“问题榜”甚至“追魂榜”：爱多集团胡志标、健力宝集团李经纬、科龙电器顾雏军……这些曾经雄踞榜上的名人先后被立案侦查，乃至锒铛入狱。究其原因，大都由于挪用上市公司资金、做假账、虚假注册资金、违规担保、合同诈骗、偷税漏税等问题。这些事件都暗合了“为富不仁”的传统观念。一些媒体借机炒作少数不法“富人”涉及腐败案件的新闻，不少影视、文学作品也将腐败与“非公”企业联系在一起，在社会上造成了一定的负面影响。

　　依法保护私有财产的问题到了非解决不可的地步了！

　　2002年11月，刚刚在全国工商联九届执委会上当选为全国工商联主席的黄孟复和第一副主席梁金泉专门要求将这“当作一件大事、要事抓好”。

　　2002年12月，从中央统战部秘书长调任全国工商联副主席的孙晓华接过第三次提出修改宪法提案的接力棒。

　　为了更深入地了解实际情况，科学地提出建议，在前两次提案的基础上，孙晓华带领全国工商联研究室、法律部又做了大量深入的调查研究，并在论点和论据方面做了许多调整。

　　在2003年3月举行的全国政协十届一次会议上，尽管当年全国人大并没有修改宪法的议题，全国工商联仍坚持第三次提出了修改宪法的提案。

　　这一次，终于有了明确的回应。

　　六年提案，终于瓜熟蒂落

　　实际上，在2002年12月，时任国家主席胡锦涛在纪念现行的“八二宪法”施行20周年的讲话中明确指出：“要适应改革开放和社会主义现代化建设的发展要求，根据实践中取得的重要的新经验和新认识，及时依照法定程序对宪法的某些规定进行必要的修正和补充，使宪法成为反映时代要求、与时俱进的宪法。”就已经为宪法的修改做了铺垫。

　　2003年“两会”之后，中央高层即开始了紧锣密鼓的修宪讨论与筹备。3月27日，中共中央政治局常委会会议确定了这次修改宪法的总原则。值得一提的是，这次修宪的具体内容，没有事先提出方案，也没有划定范围，而是先自下而上地广泛征求意见，再讨论形成草案，充分体现了民主。会议还成立了中央宪法修改小组，完善“私有财产保护”内容是修改的重要议题之一。

　　2003年6月6日，一个小范围的高层专家会议在北京举行。会议的主持者是全国人大常委会委员长吴邦国，而此时他的身份是刚刚成立的中央修宪小组组长。参会者包括经济学家吴敬琏，法学家江平、应松年等，会议的内容是吴邦国听取这些专家对私有财产入宪等问题的意见。

　　吴敬琏对私有财产入宪发表看法：宪法不明确保护私有财产，不利于中国经济的进一步增长。要把保护财产权利确定为一条基本的宪法原则，然后再根据宪法制定各种法律和行政法规乃至政策。为了明确财产权受到保护和不可侵犯，应当在宪法里明确规定，为了合法认定的公共需要，并且有充分的预先补偿的条件，才可以征用。

　　应松年、江平等也对私产入宪持肯定意见。

　　但是反对的声音也是有的。早在2003年“两会”上，工商联第三次提出提案，一部分委员力促私产入宪的时候，不同的声音就不绝于耳，以至于2003年的“两会”出现了两种分歧交锋的局面。

　　来自中国社科院的政协委员喻权域就对私产入宪这一主张表达了强烈的反对。他在大会上以《不能把“私有财产神圣不可侵犯”塞进我国宪法》为题发言，强调“私有财产神圣不可侵犯”的概念已经为时代所淘汰，它并不是绝对不可侵犯的。全国政协大会秘书处把喻权域的发言稿印了4600份，分发给“两会”的代表、委员和采访“两会”的中外记者们。随后，喻权域还把发言稿复印了七八十份，寄给中央领导人、全国人大常委会的委员长和副委员长、全国人大法律委员会的委员，人手一份。

　　此后，喻权域又接连写了两篇文章，《评析主张“私产神圣”入宪的几条理由》《对宪法和修改宪法之我见》，批驳主张“私产神圣”入宪的极右派，主张如果要修改宪法，在财产权方面要规定：（一）国家只保护合法的私有财产。无论是生活资料还是生产资料，只要是“合法的”，就予以保护。非法所得的“黑金”，应受法律追究，不在保护之列。（二）私有财产不得妨害国家利益和公共利益。（三）当国家利益和公共利益需要时，政府可以依照法律，以合理的价格征收私有财产。

　　另有持反对立场的学者们认为，公共利益高于个人利益，只要给予合理的补偿，国家有权按照需要征用私人财产。另外，一旦确认了私有财产的“神圣性”，国家对个人的税收就没有了合法性基础。“神圣”二字最终没有出现在建议稿中，意味着它不会被写进宪法。

　　同一时期，关于私产入宪，民间也有不同的声音。一直为房子拆迁而烦恼的北京市民李继河就对这次修宪充满着期盼：“如果宪法按照中央提出的建议修改，这将赋予每一位公民保护合法私有财产的尚方宝剑。我不点头，我家的住房也不能说拆就拆了。”

　　而媒体人安替则撰写题为《以我们下岗、退休父母的名义强烈反对在当前“私产入宪”》的文章，在互联网上广为传播。谈到中国愈来愈庞大的下岗工人队伍，安替写道：“他们曾经是企业的主人，名义上集体拥有企业、实际上也从住房和福利中分享这种名义权利。突然，这些都没有了，企业一下子成为权贵人士的私产。”

　　但所有不同的声音最后都被保护私人财产凝集而成的更有力的呼声淹没。

　　2003年年底，中央宪法修改小组在广泛听取建议的基础上形成并通过了中共中央《建议》草案。

　　2003年12月22日，中共中央关于修改宪法部分内容的建议全文公布。

　　随后，依照法定程序，中共中央提请全国人大常委会，由全国人大常委会审议通过宪法修正案（草案）的议案和宪法修正案（草案），并提请十届全国人大二次会议审议。

　　2004年3月14日，十届全国人大二次会议上经过表决，将“公民的合法的私有财产不受侵犯”庄严写入了宪法。会场内，多年来一直对此不断建言献策的代表鼓起了热烈的掌声；会场外、位于东城区北河沿大街93号的全国工商联同样是一片欢呼声。这是社会各方面共同努力的结果。曾两次负责全国工商联修宪提案的保育钧用“水到渠成、顺理成章、深得人心、意义深远”四句话概括了六年修宪提案的历程。

　　这其中还有一个小插曲。在草案中，相关表述为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿。”但在审议时，“并给予补偿”前面的一个逗号引起了代表的疑虑。有代表提出，以上两处的“依照法律规定”，是指规范征收、征用行为，抑或也规范补偿行为，应予明确。由于存在不同理解，有代表建议将“补偿”明确为“公正补偿”“合理补偿”“充分补偿”等。

　　大会主席团研究认为，草案中上述两处规定的本意是：“依照法律规定”既规范征收、征用行为，也规范补偿行为，包括补偿的项目和标准。为了避免理解歧义，建议定稿中将“并给予补偿”前面的逗号删去，修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”一个逗号之差，直接关系到公民、集体财产能否得到有力保护的问题，也体现了宪法表述的精准性与权威性。

　　时至今日，尽管社会上对于这个问题的争论仍未平息，但毋庸置疑的是，私产入宪肯定了20多年来改革开放政策的合理性，及“让一部分人先富起来”的原则，同时，更是极大地鼓舞了民营企业家的生产积极性，使得非公有制经济的空间和潜力得到了更大扩展，为整个国民经济发展和社会和谐稳定做出了重要贡献。城市拆迁户、被征地农民等弱势群体，也同样受益匪浅。而它所传递的人性关怀与民主法治精神也将永远闪光。

　　（责任编辑：叶筱）

　　莫晓

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