养老金改革破冰

　　酝酿多年的养老金并轨终于破冰。2014年5月15日，国务院发布《事业单位人事管理条例》，规定自7月1日起，事业单位及其工作人员依法参加社会保险。

　　但事业单位具体如何参加社保，其养老保险如何与企业职工并轨，条例并未给出具体办法。至于公务员的养老保险要如何走，文件仍未涉及。

　　中国现行的职工养老保险二元结构，始于1993年实行统账相结合的城镇职工养老保险基本制度时，机关事业单位并未参与改革，而是继续沿用传统的国家-单位保障制。运行20年来，双轨制形成了巨大的不公，企业与企业职工要承担职工工资28%的养老保险费率（其中企业20%，个人8%），机关事业单位及其职工不用缴费，但退休之后，财政发放的机关事业单位职工退休金的替代率（即退休金与工资的比例）却高达80%以上，而企业职工仅为不到50%。在有些地区，两者之间退休金差距达到3倍以上。

　　多年来，舆论对关于养老金并轨的呼声不绝于耳，但始终难以落实。2013年11月，党的十八届三中全会决定提出，“建立更加公平可持续的社会保障制度……完善个人账户制度……实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。推进机关事业单位养老保险制度改革”，此后，包括养老金并轨在内的一系列顶层设计工作开始加速。

　　并轨之难

　　在试行改革的一些地区，事业单位职工甚至集体提前退休，避免缴纳养老保险，也避免退休金降低。每年的政协大会上，对养老金并轨投反对票的代表，多是来自学校和医院的校长、院长们。

　　养老金并轨之难，主要难在利益格局的固化。

　　2008年2月，国务院出台方案，在山西、上海、浙江、广东和重庆五省份先期试点事业单位职工养老保险制度改革。试点的初衷是循序渐进，因此不涉及公务员。但6年来，这些试点地区事业单位仍然沿用旧的养老金制度，改革无疾而终的原因是事业单位职工的抵制。

　　并轨的另一难题在于，钱从何来。机关事业单位职工前期并未缴纳8%的养老金个人账户，并轨意味着需要按工龄补齐这笔钱。

　　据中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧计算，760万公务员平均每人补20年，每年补2万（基本养老保险和职业年金各1万），就是3.04万亿元。而中国还有3150万事业单位职工，这意味着机关和事业单位总共需要补15万亿元。

　　全国统筹的突破口

　　记者通过采访多位曾参与政策制定的学者得知，尽管阻力重重，但养老金并轨已经箭在弦上，较为确定的是此次并轨不会将机关（政府部门）和事业单位分列或分步实施，但具体的并轨方案高层还在研究，预计今年内出台。

　　据多位专家介绍，目前的主流并轨方案，是通过费改税“一石二鸟”地既实现基础养老金并轨，又实现三中全会决定中的另一目标——基础养老金全国统筹。

　　按国际经验，养老金制度须遵循公平、可持续、可流动三原则，结束双轨制是为公平计；三中全会提出的“精算平衡原则”，是为了养老金的可持续；而“实现基础养老金全国统筹”，则旨在解决公平和流动性问题，如日本的国民年金和美国的联邦养老保险都是全国统筹。

　　由于分灶吃饭的财政制度，中国养老金的全国统筹阻力重重，中央曾多次强调要提高统筹层级，但到目前为止，养老金省级统筹仍未实现。

　　关于如何实现全国统筹，有三种方式：一是信息系统统筹，基层数据向上集中，中央统一确定待遇、费率等标准，由各省收发基础养老金；二是基金统筹，即资金流先收到中央，再由中央下发；三是养老金管理经办机构统一到中央。

　　如何完善个人账户

　　事实上，关于统筹账户和个人账户谁大谁小的结构问题，学界一直有争议。前者体现公平和共济性原则，后者则体现其效率和激励性原则。

　　关于养老金改革，三中全会决定的另一提法是“完善个人账户”，其涵义是目前的养老金个人账户并不完善。

　　个人账户的一大问题是空账运营。中国选择统筹账户加个人账户的制度时，并没有按照国际惯例将两者实行分账管理。到1998年国企改革时，两千多万职工提前退休，其二十多年的工龄视同缴费，但没有预算，于是各地方政府就挪用了职工个人账户里的钱去解决当时下岗职工的缴费工龄问题。

　　个人账户的另一问题，在于定位不清。企业职工养老保险个人账户究竟是税、是费还是养老储蓄，无人能说清楚。虽然遭挪用，但法律规定个人账户是职工个人财产，可转移携带，因此它并不属于税或费，但它又兼有社会保险基金性质，并非完全的个人储蓄。

　　此次三中全会提出完善个人账户，题中之义是会对个人账户进行改革和完善。杨燕绥的理解是，个人账户将会得到强化。

　　中国已于2000年进入老年人占总人口7%的老龄社会，并将于2025年之前进入老年人占总人口14%的深度老龄化社会，但时至今日，中国还未能建立起国家进入老龄社会时的全覆盖、保基本、可持续的养老金制度。

　　“我们已经没时间了，顶层设计刻不容缓。”杨燕绥说。

　　（廖伟俊荐自《南方周末》）

　　名词解释

　　养老金三支柱：世界银行提出的养老金三支柱分别为社会基本养老金、个人账户和自愿养老保险，目前美国、英国、荷兰等发达国家采用养老金三支柱体系。

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