公共采购战略应纳入国家战略发展规划

　　从全球蔓延的金融危机伊始，迄今已有两年时间了，在应对国际金融危机的过程中，中央政府采取了一系列及时、有效的宏观战略措施。

　　其中，公共采购（涵盖政府采购与招投标）是一项非常重要的内容。比如，4万亿经济刺激计划中的大规模基础设施建设和家电及汽车下乡项目，就是以政府采购和招标投标为核心而开展的。

　　2009年国家批准的11个区域发展规划和汽车、钢铁等十大重点产业调整和振兴规划等，还有新医改方案和文化产业振兴规划，以及刚刚出台的教育改革和发展规划，这些区域、产业和行业齐头并进式的国家战略，均与公共采购有极大的相关性。

　　可见，公共采购战略运用的成功与否，直接关系到国家战略和宏观经济政策的效果。从中国当前经济建设发展的特点出发，从国家战略发展规划的综合性和长效机制考虑，笔者建议，公共采购政策、制度和手段建设应当上升为战略考虑，并纳入国家战略发展总体规划。

　　国家宏观战略层面的影响

　　公共采购制度设计对国家公共管理体制创新将产生重要的影响。因为公共采购制度建立是涉及深化行政管理体制改革、健全完善社会主义公共市场经济制度和实现社会民生政策目标的综合性改革。一般认为，“政务管理、经济调节与市场监管、社会管理与公共服务”是政府的基本职能。而政府实现自身政务管理职能和为社会提供产品和服务主要通过公共采购制度实现，也就是说，由所有公共采购主体部门来承担这些重要职责。

　　但现实中的法律制度、体制结构和运行机制在一定程度上抑制了公共采购制度创新和发展。一方面，公共采购操作、管理和监督政出多门，有的同体操作、管理和监督，有的没有管理和监督或者不力。这不符合决策、执行和监督相统一又相分离的基本原则。

　　另一方面，各招标采购主体职能部门未形成专职专业的机构和人员以应对招标与政府采购日益增长的政策性、复杂性和专业化工作。

　　因此，政府和财政、发改委及建设等部门作为政府采购与招标的预算、管理和支出主体部门，必须统筹调整优化甚至衍生内部职能架构和制度以适应公共采购新需要。此外，作为公共采购主体的政府各职能部门，也应适应公共采购制度创新需要结合自身实际情况作出相应改革。

　　这些思路正是当前公共管理体制和机制改革所面临的紧迫任务。公共采购的制度建设是改革发展进程中的一种新生事物。

　　它的诞生与发展本身就是基于战略考虑，只是一些基层执行部门由于站位有限没有意识到罢了。经过上世纪90年代和本世纪前十年的奠基发展，公共采购制度和政策框架已经初步形成。

　　它今天已经成熟到可以发挥战略作用的程度。这一点，在此次金融危机和应对危机措施实施过程中得到了证明。而且，世界各国和国际组织正是通过中国公共采购政策的调整看国家宏观政策走向的。

　　必须提升公共采购战略层次

　　从改革的探索而言，社会主义市场经济必须清晰界定政府与市场的关系。

　　公共采购作为政府与市场的紧密结合体，它作为政府直接运用政策工具的手段，活跃于市场间舞台上，成为宏观政策最直接的体现，对建立公平、健全的社会主义市场经济体系产生深远的影响。

　　特别是在优先采购国货、实现自主创新、转变经济结构和转变经济发展方式等方面发挥着其他政策手段无法比拟的作用。

　　首先，公共采购总量巨大。从国际上看，政府采购总量一般占国家财政支出的60%~70%，占GDP的10%以上。其次，采购主体范围广泛。它涉及所有政府、国有、公益等公共主体。再者，采购对象和类别丰富广泛，几乎涉及所有市场交易标的。同时，采购的程序全面复杂，从采购计划的制定、采购到合同的履行和支付评价等都囊括在内。

　　最为关键的是，公共采购已经成为一个与企业（私人市场）市场并行的、五脏俱全的公共市场，在中国甚至发挥导向作用的市场。

　　但遗憾的是，从最新数据来看，2009年中国政府采购规模超7000亿元，仅占财政收入的10%，占GDP2%。（2009年我国财政收入6.85万亿元，国内生产总值达到33.5万亿元）。公共采购统计口径偏窄，规模偏小，还有巨大的潜力远没有得到发挥。

　　笔者认为，要使公共采购发挥更加重要的作用，必须提升公共采购战略层次，使之成为社会主义市场的重要组成部分，确立其在社会主义市场经济特别是公共市场中的主体地位。

　　公共采购制度的重要作用之一是抑制腐败。所以从另一个角度上，公共采购提升到国家战略层面对国家的反腐战略有重大意义。

　　反腐败问题关系党和国家的根基和形象，关系国家肌体的健康，是生死存亡的关键问题。国家在大规模经济建设的过程中，发包工程和授予合同往往容易出现寻租、产生腐败。根据国际透明组织研究，在招投标和政府采购中，贿赂和腐败造成的损失占合同总价的10%~20%，甚至更多。

　　而经验证明，正是我们不断大力推行的公开招标制度和规范的政府采购制度，已经为国家挽回了巨额经济损失，在国际上树立了良好的政府形象。但也应当看到，这项任务是长期而艰巨的，没有长久的决心和有力的措施，公共采购中的腐败问题将出现进一步增长的趋势。对此，防患于未然，我们必须将公共采购制度和体制框架建设提升到战略层面上来。

　　从招投标、政府采购和公共采购存在的历史、现实和未来发展规律来看，将公共采购提升到国家战略层面同样迫切。

　　中国的公共采购经历过三个阶段。

　　首先是招投标制度阶段，也可以说是公共采购的萌芽时期，这是从改革开放初期引入的招投标制度到90年代中后期，以重大工程和进口设备招标投标为基础的阶段。

　　其次是招投标与政府采购两种制度并存阶段。以招标投标和政府采购法律制度建立、两者矛盾冲突显现、招标投标出现负面影响而政府采购制度建立发展迅猛为主要特征。这个阶段从90年代中后期开始至今一直存在。

　　第三是公共采购阶段。就是将招投标与政府采购纳入科学发展制度创新轨道走向公共采购的阶段。现在我们正处于从第二阶段向第三阶段转变的非常重要的发展时期。招投标与政府采购为公共采购的发展奠定了雄厚的基础，但随着对这一问题更加客观的认识和更加深入的了解。从一定程度来说它走到了瓶颈阶段，迫切需要上升到更高层次才能解决。

　　迫切需要解决的主要问题

　　目前中国已开始加入《政府采购协议》谈判，中国的政府采购市场即公共市场将走向国际化。但在笔者看来，目前中国加入《政府采购协议》的条件还不成熟：《协议》的内涵对我们意味着什么？我们在加入后将得到什么失去什么？我们应当做哪些准备和政策调整？这一系列问题是中国整体的、涉及政治、经济、社会等重大问题的战略命题。

　　在西方国家的施压和涉及贸易摩擦与保护主义等公共采购事件时有发生的现实面前，我们不得不将公共采购提升到国家战略层面加紧研究，同时根据国际市场规律和形势变化深化国家内部改革，维护国家经济安全。

　　那么，作为国家宏观战略，公共采购制度和机制迫切需要解决的主要问题是什么？

　　笔者认为，当下需要突破的瓶颈包括：如何建立一套完备的公共采购法律制度体系，诸如有效融合工程招投标与政府采购、包括国有企业等所有公共主体、管理独立、操守专业、行为规范、采购程序与实体结合紧密等公共采购体系，充分实现公共采购基础、制度和政策功能？

　　在管理与执行方面，制度创新与机构机制重组如何进行？

　　国家政策如区域结构调整、自主创新、节能环保和转变经济发展方式等政策功能如何实现？

　　在公共采购廉洁建设方面，如何寻找一种全国协调发挥作用的政策、技术乃至监督机制？

　　在公共采购运行机制上，如何通过规范和有效的运行程序实现公共采购“物有所值”的本质目标，并通过建立全国统一的公共采购价格机制发挥市场经济资源配置和调剂作用？

　　作为公共市场新领域，公共采购理论和专业人才培养应当用何种形式解决，国家如何支持有些高校已经根据市场需求设立的公共采购专业和研究院所？

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　　这些问题都期待在国家战略层面统筹规划研究，统筹解决。