放权与确权：《立法法》修改的背后

　　此次《立法法》修改更加注重对公民权益的保障，也进一步厘清地方政府权力的边界，明确了宪法、法律、法规、规章的层级关系，体现了对法律的尊重

　　“赞成2761票，反对81票，弃权33票。”3月15日，十二届全国人大三次会议举行全体会议，会议经表决通过了关于修改《立法法》的决定，这也是中国15年来首次修改《立法法》。

　　修改后的《立法法》关于规范授权立法、授予设区的市地方立法权、明确税收法定原则等六大亮点引发关注。

　　不难看出，此次《立法法》修改更加注重对公民权益的保障，也进一步厘清地方政府权力的边界，明确了宪法、法律、法规、规章的层级关系，体现了对法律的尊重。

　　红头文件不可再“任性”

　　法治不仅是治国理政的基本方式，也是国家治理的目标。而立法的过程本身就是一个权力和利益的分配和平衡过程。

　　一纸冠以“通知”、“通告”、“意见”的政府红头文件就可以“限行”、“限牌”、“限购”，近年来，各地一些“红头文件”频频引发公众吐槽。

　　而“红头文件”长期被政府机构作为下达、指导实施、进行管理的“权力文本”，一般是指行政法规、规章以外的，各级政府及其部门发布的具有普遍约束力的决定、命令，又称“行政规范性文件”。

　　作为“管法的法”的《立法法》，究竟能否管住“有权任性”的红头文件？这成为公众在这部法律修改时最大的关注点之一。

　　“长期以来，各级政府红头文件确实有过多过滥的情况，甚至出现了很多侵蚀立法权的现象，如利用红头文件给老百姓设定义务、增加义务，剥夺和限制老百姓的权利，甚至给行政机关扩权、减少责任等等。”中国政法大学副校长马怀德对《小康》记者说，这些乱象反映了《立法法》在此之前还不能有效地规范红头文件。

　　同样作为《立法法》研究组成员、北京大学法学教授姜明安也指出，机动车限行、限购、限外等规定具有“减损公民、法人和其他组织权利”的性质，今后实施此类举措必须以法律、规章、地方性法规为依据，不能再随意以红头文件的形式进行规定。

　　在中国政法大学财税法研究中心主任、中国财税法学研究会副会长施正文教授看来，《立法法》是一部规范立法行为的法律，“在法治社会中，政府所有的行为都要于法有据，而不能依据某些领导人的意志做出。”

　　新的《立法法》颁布实施后，未来对减少公民权利、增加公民义务的政策和规定，必须依据法律法规。政府规章、部门规章和红头文件均不能随便减少公民权利或增加公民义务。

　　从修改后的《立法法》条文可以看出，不仅明显加强了备案审查力度，还明确规定了主动审查，如规定有关专门委员会和常务委员会工作机构，可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。再如，新的《立法法》还提出审查申请人反馈与公开机制，规定全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。

　　“这次《立法法》的修正中新增了一个审查反馈机制，如果老百姓觉得哪个法规违法，向人大常委会提出审查申请，可以得到审查结果的反馈。”姜明安指出。

　　姜明安建议，“红头文件”更需审查，它们目前没有统一的法律调整，违法的概率比法规、规章要高得多，“应该尽快制定《规范性文件法》，规定‘红头文件’的制定权限、制定程序和监督审查机制。在全国性法律出台以前，应鼓励地方先制定这方面的法规进行探索。”

　　赋予地方立法权

　　如何将红头文件这种权力关进法律的“笼子”，下放立法权给地方成为一种选择，也成为此次《立法法》修正过程的亮点。

　　修改后的《立法法》将赋予全国所有284个设区的市地方立法权。比照设区市，相应赋予自治州地方立法权。广东省东莞市、中山市，甘肃省嘉峪关市和海南省三沙市，比照设区市给予地方立法权。

　　随着近年来经济社会快速发展，特别是城镇化加速，地方对立法权的需求越来越大。例如广东东莞，常驻人口规模已超过700万，地域面积也不小，社会管理的压力非常大，在社会管理、公共服务、环境保护等方面有强烈的立法需求。

　　“但是由于我们现行法律没有规定一般的设区市享有立法权，他们往往处于非常尴尬的境况。”马怀德说，这也导致一些地方政府以“红头文件”的形式行使着实际上的“立法权”。

　　在全国两会期间，全国人大代表、荆州市市长李建明讨论《立法法》修正案草案时表示，通过下放立法权与确定立法范围可以解决经济社会发展过程中大量事务无法可依的情形，同时可以加快推进地方立法进程，倒逼地方政府提升依法行政的水平。

　　在对地方立法“放权”的同时，新《立法法》对授权立法也给出了更为严格的规定。如授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则等；授权的期限不得超过5年；需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人大及其常委会决定等。这样可避免“一揽子授权”和“无限期授权”，并及时纠正被授权机关不当的授权立法行为。

　　同时，新的《立法法》规定，设区市的立法范围是有限的，只能在城市管理、环境保护、公共服务、历史文化保护等领域立法，而在税收等政治、经济、社会管理领域没有立法权。设区市能不能获得实际的立法权有赖于省一级人大及其常委会决定。

　　对此马怀德解释称，这是为了防止地方政府在立法过程中的“任性”，即滥用立法权，把本来以红头文件实施的行为上升为法规来施行。

　　税率重回法定

　　在《立法法》修正案草案提交大会审议的最后关头，因为措辞的修改，关于“税收法定原则”的规定条款可谓经历了“一波三折”。我国现行的大部分税种都是国务院通过制定税收暂行条例来制定的。据统计，目前现行的18个税种中，只有个人所得税、企业所得税和车船税这三种是经过全国人大立法的，其他都是依靠行政法规和文件来规定的，其收入占税收总收入的70%。

　　“政府征税必须经得人民的认可。”全国人大常委会法制工作委员会副主任郑淑娜在全国两会期间的新闻发布会上表示，税收法定原则是世界各国通行的原则。草案专为税收设立一项，明确税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度“只能由法律规定”。

　　“今后要加快税收法定原则落实的步伐，以后凡是开征新税的，要由全国人大及其常委会制定税收法律；凡是要对现行税收条例进行修改的，一般都要上升为法律；其他的税收条例，要区别轻重缓急，逐步上升为法律。”曾参与本次《立法法》修正案起草的中国政法大学教授、中国法学会行政法学研究会会长应松年强调，总的目标是要在2020年之前，全面落实税收法定原则。

　　在本次两会期间，“税率法定”重回《立法法》修正案也迅速引起代表委员的热议。

　　因为有人发现在《立法法》修正案二审稿中曾经明确税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度，只能由法律规定。而三审稿规定，“税种开征、停征和税收征收管理的基本制度”要制定法律，“纳税人、征税对象、计税依据、税率”四项已消失。

　　有人认为，这种删除会给“权力任性”埋下隐患，认为这是税收法定的“倒退”。有建议称，完善“税收法定”的表述，不能将包括税率在内的税收要素删除。一些代表建议将税收要素中的“税率”予以明确列举。

　　“在分组审议中，我发表了不同看法。税率是税收的重要要素，如果税率不由法律规定，‘税收法定’原则将大打折扣。”全国人大常委、西昌学院教授王明雯说。

　　“行政程序与立法程序相比，受到的制约相对较少。”全国人大法律委委员、清华大学法学院副院长周光权也表达了相同的观点。他说，“如何征税，关乎每一个公民的切身利益，必须在严格的民主程序下做出决定，因此，包括‘税率’要素在内的‘税种’应通过立法确定。”

　　全国人大常委会法制工作委员会国家法室巡视员郭林茂在接受媒体采访时介绍，经过汇总，代表针对《立法法》的修改共提出80多条意见，其中反映“税率”问题的建议比较集中。在听取了代表意见之后，为了体现对“税收法定”原则的进一步落实，仅仅经过了96个小时，“税率”二字就被再次写入了法律条款之中。

　　文｜《小康》记者 曹伟 北京报道

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