住房公积金管理制度的盲区及对策探讨

　　本文通过分析我国现行住房公积金管理制度盲区的主要表现，以此探讨如何有效地破除住房公积金管理制度盲区的相关对策建议。

　　住房公积金制度是我国在推行住房制度

　　改革过程中，为解决城镇职工住房消费问题而推行的一项强制性的长期住房储金制度。它是政府为了解决广大职工的住房问题而建立的一项重要的社会保障制度，其设定宗旨是一种国家支持的社会自助形式，通过金融互助，增强缴存公积金的职工的购房支付能力。

　　在我国住房公积金制度十余年的发展过程中，住房公积金各项功能的发挥为改变我国居民住房消费观念，确立住房商品化意识，改善居民居住水平，推动我国住房制度改革，加快城镇住房建设等诸多方面做出了突出的贡献，取得了举世瞩目的成效，但是在制度的推进和执行中尚还存在一些政策盲区亟待完善和解决。

　　住房公积金管理制度盲区的主要表现

　　一、住房公积金现有的缴存及分配制度存在缺陷。

　　随着我国经济的快速发展，居民的可支配收入水平的差距不断拉大，基尼系数从1990年0.35的国际公认合理水平，上升到2000年突破警戒线0.40的0.42，2007年继续上升到0.48，2008年以后略有下滑，但仍然处于一个相对稳定且高水平的状态。

　　国家统计局的数据显示，2014年全国居民收入基尼系数为0.469。在这种形势下，住房公积金依然执行“配比缴存”、“缴存免税”、“低存低贷”、“贷款以余额倍数计算”等原则和普惠措施，不但不能缓解当前面临严重住房问题的中低收入群体的住房压力，反而会使这一问题更加严重，即富者越富，穷者越穷。

　　这是因为现行公积金实行的是职工和单位按法定比例缴存，这就使得公积金获得的多少与职工的工资收入水平直接相关。对于高收入群体而言，由于其工资水平高，单位效益好，公积金账户往往会积累更多的金额，获得贷款的机会和额度也更高，理所当然地成为了现有住房公积金制度的最大受益人；而对于中等偏低收入群体而言，情况则刚好相反，微薄的工资决定了其公积金账户的金额很少，同时还存在其无法获得贷款的机会和额度很低的情况，进而导致最应受到住房保障的群体却无法从中受益。

　　二、公积金所有人的权益分离。

　　一是公积金所有人对管理人缺乏约束。目前所有人的公积金缴存人与管理人的公积金管理中心存在权利倒置，管理人对公积金实质上行使了金融企业法人的权力，而所有人对公积金归集、运用、收益的制度和管理没有任何话语权，管理人存在不可能会对缴存人尽责的动机。公积金怎么用、贬值怎么办、风险怎么防等，成为与公积金所有人不相干的事。

　　比如，管理人拟大量利用公积金贷款支持保障性住房建设，据住建部2010年在28个城市启动试点，申请贷款额度共约493亿元。公积金贷款支持保障性住房建设本无可厚非，但是未见管理人对支持保障房的公积金保值增值的论证，也未见管理人在贷款风险防范方面有任何的制度安排，反映了管理人对公积金只能是从自身需要来考虑，不会顾及公积金缴存人的意愿和利益。

　　二是公积金管理中心成为利益主体。住房公积金管理中心是住房行政部门的代理人，与住房行政部门存在上下级和利益共同体的关系，住房公积金由住房行政部门制定政策（立法规），而公积金中心既是监管人又是经营支配人，实际上形成了立法、监管、经营一体化，公积金管理中心成为公积金的利益主体，公积金成了管理人低成本集资的小金库。倘若说我国基本制度难以分离立法与监管，那么就必须分离对住房公积金的监管与经营，否则，对于住房公积金出台的任何制度，都将会有利于公积金管理中心而有损于公积金缴存人。倘若对住房公积金管理没有新的制度安排，则不会改变公积金缴存人资金不断贬值的状态。

　　三、现行的住房公积金政策法规不配套、不全面。

　　现行的《中华人民共和国住房公积金管理条例》是1999年4月颁布，2002年3月修订的。该《条例》尽管对住房公积金的缴存、提取、使用、管理机构、监督等问题做出了明确的规定，但没有相应的实施办法和具体的操作规程。国家相关部门出台的有关政策又增加了住房公积金的执行难度。

　　目前我国住房公积金的立法工作明显落后住房公积金的发展，造成相关方面无法可依，仅仅通过一个《住房公积金管理条例》则对整个庞大的住房公积金运作进行解释和相关工作的规范是远远不够的。比如，增值收益的分配比例，特别是与老百姓切身利益有关的廉租住房补充资金提取规定等都没有细化，还有低收入人群如何通过公积金来改善居住环境等也没有明确的规定。

　　四、住房公积金使用效率不高、业务范围有待拓展。

　　从住房公积金存贷比率上看住房公积金使用还没有最大限度地投入到住房消费市场。根据住建部公开数据显示，截止到2014年9月，全国有3万多亿元的公积金在“沉睡”，利用率大约只有50%。如何一方面加大资金筹集力度，另一方面在继续加大个人住房公积金贷款投放的同时，进行多元化投资和运作，确保资金的保值增值，使住房公积金受惠于民是一个亟待解决的现实问题。

　　目前住房公积金资金的使用途径较为普遍的一是放贷，二是以定期存款的形式存入银行，三是购买国债。但是在欠发达地区由于公积金贷款比例小，购买国债变现慢等因素导致这些地区的住房公积金大量沉淀在商业银行的专户中，通过银行存款流向了非住房领域，没有高效率地为住房体系输送资金，背离了住房公积金制度的本意。目前我国的住房公积金增值收益的分配顺序依次为风险准备金、管理开支和廉租房补充资金。且不说这增值收益的权属是谁的，单就廉租房资金的提取比例和使用情况，目前法规没有具体的规定，也没有明确的监督和管理。

　　五、住房公积金成为“合理避税”的渠道。

　　由于对住房公积金的缴存比例税务部门有严格的限制，比例超过上限，超过部分企业和个人分别要缴纳企业和个人所得税，但对缴存基数却没有严格的规定，加之住房公积金管理中心对各单位上报的缴存基数审核流于形式，造成很多单位通过虚假高报工资基数，将住房公积金作为工资薪金外发放奖金、津贴的渠道，从而达到逃避缴纳个人所得税的途径。

　　尤其是当前部分垄断行业与企业存在着为职工高额缴纳公积金的现象，有些垄断行业与企业甚至将高额缴存公积金作为职工发放第二份工资的渠道，而这样的垄断行业与企业为职工高额缴存公积金行为，不但会制造公积金缴存上的不公，而且实际上也是对于国家与民众利益某种程度上的蚕食与侵占。

　　破除管理制度盲区的对策建议

　　一、完善相关法规制度和信用体系建设，防范金融风险。

　　现行的《中华人民共和国住房公积金管理条例》是1999年4月颁布，2002年3月修订的。迄今为止我国《住房公积金管理条例》的配套法规尚没有出台。

　　随着改革开放的不断深入和住房保障制度的不断发展和完善，许多内容需要补充和修改。如前面提到的缴存比例问题，按照当时的工资水平，15%的比例差距每月可能也不过百元，但时过十几年，工资水平翻了一倍甚至数倍，其绝对数额就会增加不少。倘若单位配套缴存的比例不做修改，那么随着工资水平的不断增长，不同行业和不同单位之间在公积金配套缴存额方面的差距也必然不断增大，这一方面会增加企业和各级财政的负担，另一方面则会造成事实上的分配不公，影响到制度的和谐乃至社会的稳定。

　　还有如增值收益的分配比例，与老百姓切身利益有关的廉租住房补充资金提取规定等都需要通过立法加以细化和完善。同时要认真研究如何健全公积金管理部门内部控制制度的问题，借鉴商业银行普遍实行的内部控制制度，制订行之有效的内部控制措施。信用风险是金融活动中最基本的风险，具有综合性、传递性、扩散性和突发性。住房公积金贷款面向个人，涉及面广，隐含的风险极大。

　　二、强化住房公积金惠民的定位，努力扩大公积金规模。

　　对于住房公积金管理体制改革，要进一步强化住房公积金专款专用，用于职工自住住房的购买、建造、翻建、大修等方面，逐步实现住房公积金由“制度全覆盖”向“人群全覆盖”的转变。

　　一是公积金存款利率应当高于资金的市场利率。由于公积金具有个人强制储蓄属性，而且公积金存款具有明显的长期存款性质，从住房公积金政策的惠民出发，就应当给予公积金存款较高的优惠利率。建议公积金存款利率必须高于银行同期存款利率，可以适当高于同期长期债券利率，并对公积金存款利率设置保值的最低保障线，这样可以促进居民参与公积金的积极性。

　　二是由政府对公积金贷款提供补贴。公积金贷款优惠利率的资金补贴，不应该来自公积金缴存人，公积金不应当定位一些人补贴另一些人的“互助基金”，更不是低收入者补贴高收入者，而应该是由政府财政贴息的“普惠基金”，以及政府规定承办银行对公积金贷款的合理让利。建议政府建立住房保障的专项基金，对公积金贷款利息进行补贴，优先资助符合享受保障性住房条件的家庭。

　　三、加快住房公积金制度改革的步伐，制定逐步向中低收入群体倾斜的住房公积金政策。

　　目前的住房公积金政策主要体现为“普惠”，没有针对不同收入群体制定不同的政策，容易导致高收入群体受益更多的错误导向。住房公积金的设立宗旨应为住房困难群体提供住房保障，而非仅仅是职工的一项住房福利。

　　因此，应该针对中低收入群体制定一些“特惠”政策，除允许提取住房公积金用于缴纳房租外（正在实施的《住房公积金管理条例》明确规定允许缴存人提取自己的公积金支付房租，但是房租必须占收入一定比例以上），可根据其信用情况，对其贷款实行分级贴息，同时制定政策限制高收入群体运用低息公积金贷款的次数，避免资金不断流向高收入群体的倾向，维护社会公平，等等。

　　四、强化住房公积金归集手段，加强检查监管力度。

　　发展住房公积金事业，不仅关系到职工合法权益，更关系到国家加快保障性住房建设和扩大内需战略决策的实施，所以要依照《住房公积金管理条例》加强依法征管。

　　一是加大《住房公积金管理条例》的宣传力度，大力宣传建立住房公积金制度的优越性，充分调动单位和广大职工缴交住房公积金的自觉性和积极性。

　　二是财政、审计部门要加强配合，加大监管检查力度，重点解决住房公积金覆盖面小的问题，强化归集手段。

　　三是依照《住房公积金管理条例》规定，对拒不执行国家房改政策，擅自不实行住房公积金制度，拖欠、挪用公积金的单位，特别是只重个人政绩不为职工履行义务的单位负责人，要追究其行政责任，并实施相应的经济处罚，以维护职工应享有的合法权益。

　　四是要采取各种措施加强监管，保证住房公积金的安全运营，防止资金流失和信贷风险。地方财政部门通过定期检查资金经营状况和资金运营账务监督，评价资金经营状况；审计部门通过审查资金来源，使用投向及使用结果，全面检查资金归集使用的合规性和合理性；金融主管部门主要借助于各种金融法规检查规范住房公积金管理的金融合法性；司法部门则从法律的角度对“中心”的资金管理及缴存者行为的规范进行监督，对各种住房公积金管理使用纠纷进行审理裁决，依法维护住房公积金管理使用的公正性。

　　五、转移分散公积金管理风险，保障公积金保值增值。

　　住房公积金体制改革的难点和重点目标，应当着力于公积金的保值增值，以及转移和分散公积金管理风险。

　　一是促进公积金保值增值。要保障公积金的保值增值和缴存人的高回报，也决定了公积金应当交由承办银行经营。因为缴存人的高回报意味着公积金的高风险，倘若由公积金管理中心经营公积金，或者是对公积金进行高风险投资，很可能造成公积金的重大损失；或者是由于受到资金经营和风险管理能力的限制，将公积金存入银行成为资金的二手中介，难以为公积金缴存人提供较高的利率。而银行具有较高的资金经营专业能力和风险管理水平，能够支付缴存人较高的利率和承担较高的经营风险，比如银行理财产品就向客户支付了较高的回报。

　　二是转移公积金管理风险。市场原则是利率高存款就应当与高贷、高风险匹配，建议分离公积金存款与贷款的资金联系，将公积金风险转移到承办银行，实现公积金运行风险的可控，保障公积金缴存人的利益不受损害。

　　三是分散公积金管理风险。对公积金由各承办银行管理也有利于分散风险，公积金缴存人与承办银行是特殊委托关系，公积金存款属于承办银行的负债，进入缴存人个人的专用银行账户，政府委托银行承办公积金贷款，按照商业房屋贷款的风险管理程序办理，公积金贷款额度控制应当与缴存期和缴存余额挂钩，承办银行给予适当和合理利率折扣。对于中低收入群体或者初次办理公积金贷款的缴存人，贷款利率可以分档次享受政府的财政补贴。

　　张大龙 文

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