农村基层治理机制问题与“政经分离”改革——以广东省广州市为例

　　随着农村集体经济的逐步发展和集体资产规模的不断庞大，我国大部分农村地区“政经合一”的治理模式受到越来越严重的挑战，出现了农民权益无法有效得到保护、非户籍人口无法有效参与社区管理、对集体经济组织的监管不足、农村社区公共服务无法均等覆盖等问题，迫切需要对农村基层治理体制进行改革。

　　近年来，随着我国农村集体经济的逐步发展和集体资产规模的不断庞大，“三农”问题愈加复杂化，特别是在经济较发达的农村地区，经济发展过程中征地问题、外来人口和本地人口的问题、农村人口的逆城市化问题等等不断出现，农村基层社会矛盾和纠纷不断加剧，而且这些问题往往很难在现有的政策和制度框架内得到妥善的解决。很多人将这些问题归结为历史问题，但历史的经验提醒我们，一些问题不是一个地方或几个地方有，而是普遍地出现，不是一年两年解决不了，而是长期解决不好，这样的问题往往就是结构问题、体制问题，而不是一般的工作问题。这就不是靠加强领导，加大工作力度能解决的，而一定要通过改革体制，通过调整结构，通过制定新的政策、措施才能解决。

　　目前，我国大部分农村地区实行“政经合一”的治理结构，由于城乡二元结构的现实存在，近三十多年来重心在城市的改革开放对农村产生的影响还很有限。随着近年来改革的深化，农村传统治理机制与农村地区以产权制度为核心的市场化改革的要求出现了碰撞，农村地区社会治理机制的滞后严重影响了城乡之间人口、土地、资金等生产要素的合理流动和平等交换，成为农村不稳定因素的根源和城乡发展的障碍。

　　农村基层治理存在的问题

　　按照改革开放初期农村基层治理机制的设想，农村基层应该存在党组织、自治组织和集体经济组织三大组织，农村集体经济组织的存在和运作模式也曾在1982年《宪法》中予以明确。但在实际运行过程中，为节省机构运行成本，除“村改居”地区以外，大部分农村地区仍然维持了“政经合一”的管理体制，自治组织和集体经济组织合署办公，实行“一套人马、两块牌子”，设想中“三驾马车”的组织运行架构在基层被简化为了“村两委”，计划经济时代农村地区“政经合一”的管理体制在全国大部分地区一直被完整地保留至今，这种治理机制导致村级治理重经济发展而轻公共服务，社会管理严重滞后。

　　（一）农民权益无法有效得到保护。

　　农民权益主要体现在包括“福利分红”、“宅基地分配”和“土地承包”等权利在内的财产权，这些权利主要来源于集体经济组织的分配。在“政经合一”的体制下，这些财产权利的实现和基层农村的区域自治绑定在了一起，如果农户因迁徙、工作等日常活动丧失了基层自治组织的成员资格，也就意味着同时丧失了与集体经济相关的财产权利。在这种不合理的制度安排下，农民为捍卫自己财产权利能够做出的最佳选择就是固守农村，因而在当前城市化的大背景下农民的行为会出现明显的逆城市化选择，城市越发展，就越少本地农民愿意进城。如近十年来广州中心镇战略在实践中遭遇的发展困境就是农民行为选择在现实中的真实反映。

　　根据广州市农业局2014年开展的一项问卷调查显示，60.1%的广州农户更愿意在本村居住，愿意在本镇、本县城（区中心）、广州市区和其他地点居住的比例分别为18.3%、14.8%、5.1%、1.7%，呈现以本村为半径呈逐步递减的分布。其中75.3%的受访者认为农村的“集体分红”、“分配宅基地”和“承包土地”对他们最有吸引力，而城市对农民的吸引力则主要体现在“医疗、养老保障”、“子女教育”和“交通购物便利”。农村劳动力向城市的迁徙是“推”和“拉”两种力量共同作用的结果，广州农民的城市化存在“推力不足、拉力有限”的问题。对农民而言农村最具吸引力的因素是当前的、直接的和可物化的，而城市的吸引力则是未来的、间接的和抽象的。农民高度关注的是“集体分红”、“宅基地”和“承包土地”等方面非常实际的利益，而政府却不能给予有效的产权保障，现行城市化利益引导机制的失衡导致要享受农村的待遇就必须居住在农村。当前“政经合一”的政策和制度环境既无法有效保护农民权益，也阻碍了城市化的发展。

　　（二）非户籍人口无法有效参与社区管理。

　　农村社区的建设是依据居住区域而不是户籍属性划分社区居民，以社区服务而不是经济分配作为社区管理目标，以构建生活共同体而不是经济共同体来重新塑造社区责任。2010年10月新修订的《村民委员会组织法》规定“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民”可以参加农村基层自治组织选举。然而，在农村现有“政经合一”的治理结构下，非户籍人口加入了农村基层自治组织就意味着加入了农村集体经济组织，就会侵害原农村集体经济组织成员的财产权利。因此本地村民普遍对非户籍人口参与本村选举持反对态度。不仅如此，村里按照“自建自享”的原则建设的公共基础设施，也仅对村民或股东开放，这种带有明显封闭性和排外性的乡村社会管理，不仅无法满足外来人员的诉求，使他们难以融入城市生活，面临边缘化的危机，也阻碍了城乡之间合适过渡带的形成，乡村社会很难与开放的城市社区真正结合在一起。目前广州约有400多万非户籍常住人口，相当一部分在农村社区居住，这部分人的基本民主权利不能依法予以保障的话，其社区认同和归属感将会大打折扣，本地族群和外地族群的矛盾会逐渐升级。爆发于2009年6月广州增城市新塘镇的“大墩事件”就反映了当经济发展到一定阶段后，现有农村“政经合一”治理机制不适应经济发展导致的族群冲突。

　　（三）对集体经济组织的监管不足。

　　一是对集体经济组织的监管机构弱化。特别是一部分城市化程度高的地区，混淆了“农业问题”和“三农问题”的边界，认为解决好了“农业问题”就是解决好了“三农问题”，往往因为农业的萎缩而弱化了对农村、农民的管理，个别地区甚至没有部门负责对农村集体经济组织的监管。二是对集体经济组织的监管制度不完善。对农村基层自治组织的监管多侧重于民主程序，而对农村集体经济的实体监管较弱，各地已出台对农村集体经济的管理办法和措施缺乏上位法的支持，基本上是在自身改革探索的实践过程中摸索出来的，以问题的出现来倒逼制度的完善，往往出现制度滞后、更新不及时，监管流程设计不够周密、不符合实际等情况。三是对集体经济组织监管职责难到位。在部分经济发达地区的农村集体经济组织中，“政经合一”的体制使其负责人实际上掌握巨大财富，在本地区有很大的影响力和社会关系。镇（街）的不少工作往往需要村的财力支持，许多部门印发的文件甚至明确要求农村集体经济组织配合政府承担有关的社会管理职能，因而存在对村集体经济组织监管不到位、放任自流的现象。

　　（四）农村社区公共服务无法均等覆盖。

　　在“政经合一”的体制下，农村的党组织、自治组织和集体经济组织捆绑在一起，同时担负着集体资产管理、民主自治、社会管理等多方面的职能，不仅导致了政府对农村社区公共服务的供给不足，也加重了农村集体经济组织的负担。一是城乡二元思维根深蒂固，公共服务和基础设施建设投入存在城乡歧视。传统财政理念认为农村社区的建设成本应当本着“谁受益谁投资”的原则由农村集体经济组织负担，财政应该不负担或者少负担。在这种财政理念的影响下，使得农村其他两大组织严重依附拥有经济实力的集体经济组织运行，导致社区经济发展与公共服务和社会管理的失衡。在城市内被认定为的公共产品，有些在农村就不再具有公共产品的性质，农村居民有更多的公共服务支出需要自己来承担。二是农村集体经济组织的负担越来越重。大多数农村集体经济组织都要承担村道路、小学、路灯、水电等公共设施的建设、维修投入，承担社员的社会保险、医疗保障等投入，承担治安防控、卫生保洁、计生服务，一些村集体还需要承担村两委人员的工资福利、办公设施等开支。据不完全统计，仅广州天河区农村集体经济组织近三年来用于公共服务的支出就高达7.2亿元。

　　（五）集体经济组织内部问题突出。

　　“政经合一”体制不仅影响农村基层的治理，在农村市场经济改革不断深化的情况下，也对农村集体经济的长期发展造成影响，缺乏创新活力和提升能力。一是集体经济发展模式单一。虽然集体经济组织资产总量不断壮大，但集体经济结构单一，经济发展方式粗放。主要表现在：村集体土地的开发主要以简单的土地合作开发为主，缺乏自主开发能力；集体资产经营以简单的物业出租为主要形式，缺乏自主经营管理物业的人才和能力，部分集体经济组织物业简陋破旧，缺乏修缮，出租附加值低，经济收益不理想。二是集体经济组织成员间矛盾突出。以广州为例，近年来农村集体经济组织社会股东和社区股东的矛盾有加剧的趋势。广州天河等地区在上世纪九十年代开始对集体经济组织实行股份制改造时，对招工等早期离村人员进行了配股，将他们归类为社会股东。随着时间的推移，社区股东年龄老化且人口减少，社会股东成长很快且人数众多，同时农村集体经济组织土地等资产大幅升值。势力的此消彼长和利益的不断增长引起越来越多的社会股东要求参与集体经济组织管理并享有选举权和被选举权，与社区股东的矛盾逐步显现。如天河区冼村社区股东和社会股东人数分别为2495人和2288人，接近1∶1，天河区银河村社会股东和社区股东比例超5∶1，加剧了日常管理难度。三是集体经济重分配而轻生产。收入分配往往在农村集体经济组织章程中成为最重要、最为详细的内容，集体经济的生产功能大大弱化，在产业转型的大背景下不利于集体经济的充分发展。

　　以“政经分离”为核心 推进农村基层治理体制改革

　　农村基层“政经合一”的管理体制已不适应市场化、城镇化发展要求，要解决市场化和城镇化进程中的“三农”问题，要从农村基层治理机制的改革入手，实行农村基层自治组织和经济组织的“政经分离”。

　　（一）党政合一，政经分离。

　　“政经分离”的具体模式宜采用“党政合一、政经分离”的办法。一方面发挥基层党组织的核心作用，推动基层党组织和自治组织的交叉任职，实现“党政合一”。另一方面发挥经济组织的市场主体作用，分类推进“政经分离”。对已“村改居”的“城中村”地区，进一步推动包括治安、环卫、市政等领域的公共服务向“村改居”社区延伸，一视同仁推动城乡公共服务均等化；对其他位于城区或城镇规划区内、产业与人口结构已高度城市化的行政村，撤销行政村建制，建立城市社区管理体制，在组织架构上实行彻底的“政经分离”；对尚不具备“村改居”条件的行政村，推进村级“经济账”与“行政账”分账核算，进一步规范党组织、自治组织、集体经济组织职能，抓紧制定完善有关选举、人员管理等政策性文件。

　　（二）改革产权，监管“三资”。

　　为避免“政经分离”后农村集体经济组织在独立运作的过程中因监管弱化而产生新的问题，在推进组织机构上“政经分离”的同时要突出抓好监管和改革。一是推进以土地资产为核心的农村集体资产产权登记、确权和颁证工作，确保农村集体土地所有权依法确认到每个具有所有权的农民集体，宅基地使用权依法确认给本农民集体成员。二是推进镇（街）集体资产交易管理和集体经济财务监管平台建设，实现集体资产交易管理与财务监管的网络化、公开化、实时化。三是推进农村集体经济股份合作制改革，以农村集体经济组织成员资格界定为核心，以股权固化到户为主要内容，推动条件成熟的农村集体经济组织股份合作制改革。

　　（三）土地确权，加强流转。

　　土地作为农民最重要的财产，要在“确权”和“流转”两个方面深入改革。一是深入征地制度改革，探索引入市场机制，让农民与用地单位平等协商、谈判，逐步实现公平补偿，真正实现法律赋予的集体土地所有权。二是加强农村宅基地规划、审批、分配制度建设，引导农民依法依规建房。三是开展农村土地承包经营权确权，全面对农民的承包经营权以颁证的方法进行确权。四是建立覆盖国有建设用地和集体建设用地的统一交易平台，引导和规范集体建设用地流转。五是健全农村土地承包经营权服务体系。建立农村土地承包经营权信息发布、交易平台，探索发展土地股份合作社。六是推进农村土地综合整治。以美丽乡村建设为契机，加强散乱、废弃、闲置、低效的农村建设用地整治，促进农村集体土地集约节约利用。

　　（四）完善供给，创新管理。

　　在组织机构上“政经分离”后，农村集体经济组织原则上不再承担村庄的各类公共服务，政府要做好公共服务的承接工作，加强对农村公共产品的供给，同时创新农村基层社会管理体制，做好政策的衔接。一是推进公共财政向农村覆盖。以治安、保洁和村（居）干部经费为主要内容，分级分类制定财政投入最低标准和增长机制，逐步减少农村集体经济组织负担的公共事务开支。二是推进城乡基本公共服务均等化。建设农村公共服务网络，构建农村扶贫开发长效机制，加快推进城乡教育、卫生和就业一体化，建立统一的城乡医保、低保制度。三是深化农村金融体制改革。大力发展村镇银行、小额贷款公司，试点发展农村资金互助社，推动社会资本投入农村公益事业建设。四是推动外来常住人口参与农村社区管理。依法选举符合条件的外来人员参与社区公共事务的管理。五是深入开展特大镇村社会管理改革创新试点工作，把试点镇、村建成社会服务管理的典范。

　　杨兵 文