大数据与国家治理

　　2014年12月31日23时35分左右，上海黄浦区外滩陈毅广场人群集聚，进入和退出人流对冲导致发生了震惊中外的踩踏事件，事件造成36人死亡49人受伤。这本是一场可以通过大数据管理思维和技术手段来避免的惨剧。事后的调查报告也写到，对监测大规模人员流量的变化情况没有及时研判和预警。我们从后期很多关于大数据的讨论中知道，其实陈毅广场的人流数据是可以被研判和预警的，百度研究院大数据实验室就当晚的人群热力图显示外滩区域人流量已经达到了平时最高值的3倍多。

　　像上述大数据推动城市管理理念革新和完善城市数据实时监测和应急管理的案例举不胜举。事实上，我们的世界已经进入了大数据时代。《华尔街日报》将大数据时代、智能化生产和无线网络革命称为引领未来繁荣的三大技术变革。麦肯锡指出大数据是下一个创新、竞争、生产力提高的前沿。世界经济论坛认为“大数据是未来的新石油”。深刻认识到大数据思维对于治国理政的重要意义是当务之急。

　　大数据对于治国理政具有重要意义

　　一是运用大数据技术可以有效预测经济运行走势和风险，对于产能过剩进行研判和提出预警，进而提升宏观经济管理水平。

　　二是大数据强有力地影响着政府管理者的思维，政府领导不再仅仅依靠经验和直觉，而是依靠数据和分析，实现从“经验管理”到“数据治理”的切实转变，提升政府决策的能力。

　　三是通过大数据技术可以有效监测环境污染变化、食品安全溯源、交通拥堵与安全、追踪“反四风”情况等，优化政府管控体系，提高信息技术水平，帮助政府快速掌握舆情，提高政府应急管理和危机处理能力以及对于市场的有效监管能力。

　　四是数据公开、共享和有效利用以及大数据技术引导的公众参与将有力地推动政府职能转化，完善政府职能体系，疏解民众情绪，完善民众对于政府管理发表意见和建议的通道。

　　五是大数据技术普惠民生，以谷歌流行病分析系统为代表的各类创新服务推动信息惠民和智慧城市建设，重构传统产业，加快工农业特别是服务业智慧化转型升级，推动我国政府管理向科学化、民主化、合理化、智慧化、主动化、服务化和绿色化方向发展。

　　国际社会高度重视运用大数据理念推进国家治理

　　2012年3月，美国政府发布《大数据研究和发展倡议》，投资2亿美元发展大数据；2012年7月，日本政府提出以电子政府、电子医疗、防灾等为中心制定新ICT信息通讯战略，重点关注大数据应用；2013年1月，英国政府宣布将在对地观测、医疗卫生等大数据和节能计算技术方面投资1.89亿英镑；2013年2月，法国政府发布《数字化路线图》，将大数据列为国家创新战略重点实施领域之一；2014年，新加坡政府发布了全球第一个智慧国家蓝图“智慧国2025”十年规划。

　　由大数据技术支撑和大数据思维引领的城市和政府管理模式是推动国家治理体系和治理能力现代化以及保障国家安全的重要手段，也将人类社会带入了“第三次工业革命”时代。

　　中国政府战略部署大数据 推进国家治理方式转变

　　党的十八届三中全会指出，要加快建设创新型国家。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表，建立全社会房产、信用等基础数据统一平台，推进部门信息共享；要健全技术创新市场导向机制，建立产学研协同创新机制，推进应用型技术研发机构市场化改革，建设国家创新体系。

　　国家发改委也正在筹建全国统一平台的中国信用网。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》指出，要统筹城市发展的物质资源、信息资源和智力资源利用，推动物联网、云计算、大数据等新一代信息技术创新应用，实现与城市经济社会发展深度融合。要强化信息资源社会化开发利用，推广智慧化信息应用和新型信息服务，促进城市规划管理信息化、基础设施智能化、公共服务便捷化、产业发展现代化、社会治理精细化，这些都离不开大数据的普及和应用。

　　2013年1月，工信部、国家发展改革委、国土资源部、国家能源局联合发布《关于数据中心建设布局的指导意见》，2014年7月，工信部发布了关于2011年以来我国数据中心规划建设情况的通报，指导大数据应用和产业发展。

　　2014年8月，由八部委出台的《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》指出，要促进大数据健康发展，加强基于云计算的大数据开发与利用，在电子商务、工业设计、科学研究、交通运输等领域，创新大数据商业模式，服务城市经济社会发展。最近，国家行政学院中国行政体制改革研究会的一个大数据治国的内部建议报告获得了张高丽等国家领导人的重要批示。

　　可以说，推动大数据思维的治国理政新模式是实现工业化、城镇化、农业现代化、信息化和绿色化五化同步发展，推进中国经济升级版和实现中国梦的重要保证，是维护国家安全，推动民生发展，提高国家治理体系和治理能力现代化水平，实现全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党“四个全面”战略构想的重要保证。

　　中国政府和各类高校及科研机构也越来越认识到大数据的极端重要性，纷纷成立相关机构，如2014年，广东省政府成立了大数据管理局，中国信息协会成立了大数据分会，清华大学成立了清华数据科学研究院，中国科学院也于近期成立了大数据挖掘与知识管理重点实验室。

　　大数据推动治理存在的问题

　　一是数据公开、数据共享机制缺乏，数据质量参差不齐。我国在2007年才制定《政府信息公开条例》，但是规定比较粗泛，很多机构用公共财政获取的数据总认为是部门数据，总是藏着掖着，百般设置障碍，社会机构要使用根本没门，同级的政府机构要看估计也要请上面的领导打招呼，很多政府公开的数据质量也是很差，甚至对内一套数据，公开的又是另一套数据，数据可信度较差。

　　二是大数据领域的法律保障体系不健全，数据交易机制缺位。政府拥有国民经济运行大量的宏观数据，但是没有交易的主动性和动力，缺乏市场数据的相互补充应证，也没有充足的人才和大数据技术平台，没有发挥大数据分析促进宏观经济管理的重要作用。大量的数据承载方、检测方要承担数据泄露的法律风险，缺乏正当交易数据的依据，各类运营商和第三方数据机构拥有大量的数据人才和较好的技术平台，但是却无法顺畅直接的拿到有效的权威数据，自己去想门路获取数据，效率低下且重复劳动，同样也存在数据使用的法律风险。大数据的获取、处理、共享、交易、使用的无法可依和无章可循已经成为制约大数据服务国家治理的桎梏。

　　三是数据采集标准各自为政，自成体系，使数据的实用性、交互性大打折扣，多部门数据格式缺乏统一的规范和标准导致无法实现跨部门对话和人机交互。

　　四是大数据平台安全隐患重重，软硬件信息技术产品受制于微软、IBM、甲骨文、思科等外企，安全技术严重落后，用户安全意识严重不足，敏感信息泄露事件经常发生，抢票APP火车票达人被曝300万用户密码可能被泄露，平台级数据的泄露可能像第一张“多米诺排骨”一样，有可能通过“撞库”等方式叩开其它平台的城门，成为导致“千里之堤”崩溃的“蚁穴”，泄露的身份信息、金融信息流入黑市可能又成为电信诈骗和互联网诈骗的“原材料”。

　　五是各级政府和国有企事业单位对于大数据思维的管理模式概念模糊，对于身边大量的数据无从下手，基本没有大数据指导开展经济社会管理工作的概念，体制内相关部门的大数据人才匮乏，技术手段薄弱，运用大数据监测产能过剩、监测环境污染和气候异常变化、监测腐败发生规律、监测食品药品安全等等本领还不完全具备。

　　大数据是推进国家和城市治理，促进经济社会发展的一种新思维和新模式，大数据技术和平台是其有力支撑。采取有力措施推动大数据治国势在必行。

　　有关政策建议

　　一是将大数据治国上升为国家战略，加快成立国家层面的大数据治国部际协调机制，同时成立大数据和国家治理研究院等国际水准的研究培训机构，加大对政府大数据人才的培养，推动各级政府和企事业单位采取大数据手段和模式进行城市和社会事务治理或管理创新，为全面深化改革和创新社会管理服务。特别是要借助现有成熟的大数据网络平台，嫁接城市管理的智慧化服务平台，实现城市经济社会事务管理的快捷化、便捷化、智能化、人性化，如现在腾讯微信、新浪网等都在推出的城市管理平台入口。

　　二是加快大数据领域立法，完善信息公开条例，切实做好数据公开、共享与数据保护的工作。除了《政府信息公开条例》、《关于加强网络信息保护的决定》、《征信业管理条例》等以外，要逐步覆盖与大数据相关的立法领域，加快安排立法计划。统计国家和地方政府的政府大数据在保障国家安全的前提下应该尽量公开，要摒弃部门利益的狭隘立场；统计生产行为、经济运行的市场大数据需要按照其商业价值制定合理公平的交易机制促进数据流通，并保障数据持有人和使用人双方的合法权益；而作为记录个人信息的个人大数据则必须在保护隐私并去特征化的基础上只研究其总体规律和作为个体研究对象所体现的公共行为模式，同时要做好信息使用者及其使用目的的备案。

　　三是逐步协调推进制定统一的数据采集、存储、统计、转译的标准。国家要推广并逐步强制使用统一的术语和内涵标准，加快建立统一的标准化数据平台，在不涉及国家安全前提下逐步将公开全国标准化公共数据纳入政府的强制义务行为，破除公共数据作为政府垄断资源而又不发挥其治国理政大价值的现状。要加快建立以公民身份证号码为基础的公民统一社会信用代码制度和以组织机构代码为基础的法人和其他组织统一社会信用代码制度，推动建设工商税收年检登记、社保缴费、交通违章、金融等信用信息集成的统一平台，激发社会组织的自律和公民的主动监管能力，有力提升数据质量水平。

　　四是加快自主国有知识产权的核心信息技术产品的研制和生产，加大对大数据等新兴技术研发的资金投入，加大对数据库、芯片、操作系统等自主研发的鼓励奖励资金，提高我国对大数据新兴技术的掌控能力，逐步替代国外产品，通过若干年的努力循序渐进建立我国自主可控的大数据信息技术生态体系。

　　五是推动基于大数据的城市智慧化规划，完善智慧城市规划体系，城市所产生的海量实时数据促发对人们移动和定位方式的新理解，借助新的数据处理方式，实现数据挖掘与数据模型的匹配，借由更详细的时空数据集、数据开放以及各类功能的开发实现自动化，创造新的城市模型，以应对更加多样时空尺度下的城市变化，推动智慧产业、智慧交通、智慧基础设施、智慧社区等核心领域规划水平不断提升，引领更具竞争力的智慧城市3.0时代。

　　六是切实提高各方大数据安全意识，加快大数据平台安全技术，做好数据安全的制度安排和监管措施，建立法治化、规范化的数据交易市场环境，规范约束哪些数据应免费公开开放、哪些数据可被市场化交易、哪些机构可以参与交易、体现数据价值的价格水平如何来规定等，限制数据通过非法途径流通或数据垄断部门坐地起价。各类移动智能终端、可穿戴设备、智能家居设备、智能汽车等等大数据平台都将成为黑客组织和敌对势力网络攻击的新目标，我们亟需加快涉及加密存储、加密传输、身份认证、授权管理、网络防护、入侵检测、责任认定等关键技术研发，建立网络安全预警机制，并为公众普及相关网络安全应用指南。

　　七是强化市场化开发大数据产业的路径，发挥市场在资源配置中的决定性作用，引入PPP融资方式开发大数据相关项目。积极支持民营企业发展大数据先进技术，发挥大众创业万众创新的能量。

　　八是加强国际交流与合作，积极参与相关大数据国际规则的研究和制定，支持中国大数据研究机构在国际上设立智库分支机构，开展大数据政府治理项目的试点示范建设和国际合作共建。

　　文/叶伟春