“十三五”规划将启 税制改革仍为“重头戏”

　　2015年是我国落实“十二五”规划的收官之年，也是“十三五”规划纲要的编制之年。10月12日，中共中央政治局召开会议决定，十八届五中全会将于10月26—29日在北京召开，编制“十三五”规划将是其主要议程。据悉，“十三五”规划的重点之一仍是财税体制改革。在此期间将基本完成十八届三中全会制定的财税改革目标，建立现代财政制度。

　　据权威专家透露，其中，税制改革将继续推进并逐步落实。增加包括房地产税在内的直接税，减少间接税，以此优化我国的税制结构。

　　本报记者藉此梳理了“十二五”规划的税制改革目标，并就“十三五”期间税制改革的方向及重点采访了业界人士。

　　回顾

　　“十二五”：改革和完善税收制度扩大“营改增”范围

　　“十二五”规划中提出，改革和完善税收制度。按照优化税制结构、公平税收负担、规范分配关系、完善税权配置的原则，健全税制体系，加强税收法制建设；扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收。合理调整消费税征收范围、税率结构和征税环节；逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度，完善个人所得税征管机制；继续推进费改税，全面推进资源税和耕地占用税改革；研究推进房地产税改革；逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当税政管理权限。

　　2011年，经国务院批准，财政部、国家税务总局联合下发营业税改增值税试点方案。从2012年1月1日起，在上海交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点，货物劳务税收制度的改革拉开序幕。自2012年8月1日起至年底，国务院将“营改增”试点扩大至10省市。2013年8月1日，“营改增”范围已推广到全国试行。从2014年1月1日起，将铁路运输和邮政服务业纳入营业税改征增值税试点，至此交通运输业已全部纳入“营改增”范围。自2014年6月1日起，电信业纳入营业税改征增值税试点范围。

　　截至目前，尚有四个行业（房地产业、建筑业、金融业、生活型服务业）还未纳入“营改增”。今年是“营改增”改革的最后一年，据悉，金融业、生活服务业、建筑业、房地产业“营改增”方案基本完成，有望近期发布。除此几个领域外，其他行业均已完成“营改增”改革。

　　根据经济社会发展的需要以及国家产业政策的要求，对消费税的征税范围、税率结构和征收环节一直在不断地进行完善和调整。

　　2015年1月12日，国家财政部发布《关于继续提高成品油消费税的通知》。通知称，为促进环境治理和节能减排，将汽油、石脑油、溶剂油和润滑油的消费税单位税额由1.4元/升提高到1.52元/升。

　　今年2月1日起，电池、涂料被列入消费税征收范围，在生产、委托加工和进口环节征收，适用税率均为4%。同时对国家支持的无汞原电池、金属氢化物镍蓄电池、锂原电池、锂离子蓄电池、太阳能电池、燃料电池和全钒液流电池等采取了暂缓或免征措施。

　　从5月10日起，国家将卷烟的批发从价税税率由原来的5%提高到11%，烟草价格也随之上涨10%。

　　2011年6月30日，十一届全国人大常委会第二十一次会议6月30日表决通过了个税法修正案，将个税免征额由现行的2000元提高到3500元，适用超额累进税率为3%至45%，自2011年9月1日起实施。此后，这项与普通百姓关系最密切、最直接的税收制度改革，尽管每年的“两会”上都会被提及讨论，但在“十二五”期间再无任何进展。今年的9月8日，财政部发文称，将研究个人所得税改革方案。

　　2011年10月10日，国务院正式发布《国务院关于修改〈中华人民共和国资源税暂行条例〉的决定》（下称《决定》），并于2011年11月1日执行。《决定》提高了焦煤资源税率，达到8-20元/吨，其他煤种仍维持0.3-5元/吨，但煤炭资源税依然为从量计征。

　　国土资源部在9月28日发布的《关于改革我国矿产资源有偿使用和有偿取得制度的提案复文摘要》中提到，下一步财政部等有关部门将按照“清费立税”的原则，全面实施资源税从价计征改革，同时清理规范相关收费基金，建立收益的合理分配机制。

　　房地产税的征收一直以来倍受争议，但随着今年8月6日最新调整过的十二届全国人大常委会立法规划向社会公布，包括房地产税法在内的34项立法任务确定，房地产税法也正式进入全国人大的立法规划。

　　耕地占用税尚未有改革的消息。

　　在去年6月30日召开的中央政治局会议上，国家主席习近平指出，财税体制改革不是解一时之弊，而是着眼长远机制的系统性重构。深化财税体制改革，涉及面广，政策性强，利益调整难度大，落实工作任务艰巨而繁重。

　　前瞻

　　“十三五”：进一步深化税制改革落实税收法定

　　去年6月30日召开的中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，该《方案》被认为是中国新一轮财税体制改革的顶层设计方案。

　　《方案》明确了未来财税体制改革的时间表和路线图，即2016年基本完成重点工作和任务，到2020年在关键领域和重要环节要取得决定性成果。

　　8月18日召开的中央全面深化改革领导小组第十五次会议强调，要在国企、财税、金融、司法、民生、党建等领域，集中推出一批力度大、措施实、接地气的改革方案。十八届五中全会即将在10月26日召开，会议核心关键词，是国民经济和社会发展第十三个五年规划。专家认为，“十三五”期间，财税改革方案将接上地气、落到实处。

　　“十三五”国家发展规划专家委员会成员、中国银行业协会首席经济学家巴曙松在接受媒体采访时表示，“十三五”期间需要进一步深化财税体制改革，建立现代财政制度。巴曙松称，税制改革将是“十三五”期间重点改革的一个方面，包括房地产税推出、消费税征收环节的变化以及个人所得税改革。

　　中国财税法学研究会会长、北京大学财税法研究中心主任刘剑文在接受《财会信报》记者采访时表示，全国人大常委会此前对本届全国人大的立法规划有一个调整，这个调整和“十三五”规划是联系在一起的。刘剑文认为，落实税收法定原则应该是‘十三五’规划中财税改革的一个重要方面。房地产税、环境保护税、资源税、增值税、关税等都在规划范围内。

　　基于同样的观点，中国财税法学研究会副会长刘佐在接受本报记者采访时表示，近年来，随着依法治国的推进，落实税收法定原则已经逐渐成为我国各界的共识，从而写入了2013年中共十八届三中全会通过的关于全面深化改革若干重大问题的决定，体现在2015年十二届全国人大三次会议通过的关于修改立法法的决定中，也应当作为“十三五”期间税制改革的基本原则。今年3月全国人大常委会法工委提出，落实税收法定原则的改革任务，将力争在2020年前完成。

　　此外，刘佐提出，确定合理的宏观税负水平是税制建设的基础，是保证财政收入、加强宏观调控、促进经济发展和改善民生的必要条件。这里所说的宏观税负水平指一个国家的税收收入占本国国内生产总值的比重。刘佐认为，宏观税负问题不解决好，不仅会削弱国家的财政和宏观调控，而且不利于经济发展和改善民生，不利于国家的民主、法制建设。因此，可以考虑从调整国民收入分配和财政分配格局，减少非税收入，完善税制，加强管理入手，采取下列措施，在“十三五”期间（2016年至2020年）将我国的名义宏观税负水平逐步提高到25％左右，同时使纳税人的实际税收负担水平比“十二五”期间（2011年至2015年）明显下降：

　　首先，通过税费改革，加强财政收入管理，建立完整、规范的政府收入制度，调整财政收入结构；将各级政府及其所属部门的财政性收入逐步纳入公共财政预算，禁止一切违法收入；加大财政收入中税收收入所占的比重，降低非税收入的比重；合理划分中央政府与地方政府的财政、税收收入，充分调动中央和地方两个方面的积极性。

　　其次，完善税制，优化税制结构，完善不同税类、税种的设置和税制要素设计，适时适当调整税收政策。

　　再次，积极开发新的税源，发现新的税收增长点。在当前，高新技术产品、奢侈性消费品和行为、房地产、新兴产业和行业、第三产业、各类新兴市场主体、高收入阶层的发展等方面尤为值得关注。

　　从次，大力加强税收征收管理，减少税收流失，降低税收征纳成本。

　　最后，完善财政支出管理，提供与宏观税负水平相适应的公共服务。

　　刘佐表示，在适度的宏观税负水平下建立合理的税制结构，是充分发挥税收职能作用的必要条件。一个国家税制结构的现状和优化进程，取决于本国社会、经济、财政、税收的发展水平和管理能力。同时，会受到其他国家税制结构的影响，特别是在今天经济全球化的背景下。我国“十三五”期间优化税制结构似乎可以考虑重点研究下列3个基本问题：即合理调整税种设置，货物和劳务税、所得税、财产税的比例，中央税、地方税和共享税的比例。

　　对于“十三五”期间，如何完善主体税种问题，刘佐认为，可以考虑从合理调整税基、税率和税收优惠入手解决问题；既要符合中国的国情，又要借鉴外国的经验；既要从现实出发，又要与长远目标一致。

　　刘佐还就增值税、消费税、房地产税、个人所得税、资源税等税种的改革思路提出了建议。刘佐认为，完善增值税的主要措施可以考虑全面推行“营改增”、调整税率和征收率、清理税收优惠、设立免征额等内容；完善消费税的主要措施可以考虑调整征税范围、税率(税额标准)和征税环节等内容；完善个人所得税的主要措施可以考虑扩大征税范围、改变征税模式、调整税基和税率、加强个人所得税与企业所得税的协调、清理税收优惠等内容；房地产税的改革应当将房产、土地相关的税费改革统筹考虑，主要措施应当包括简化税制、扩大税基、合理设计税率和适当下放税权等内容；资源税的全面改革需要深入研究，既要考虑资源税制体系的完善，又要考虑资源产品价格的调整及其对于经济的影响。近期完善资源税的主要措施可以考虑调整征税范围、计税依据和税负等内容。

　　焦点

　　房地产税：税收要素设计最关键

　　房地产税一度是争议最大、讨论最为激烈的税种。随着今年8月6日最新调整过的十二届全国人大常委会立法规划向社会公布，包括房地产税法在内的34项立法任务确定，房地产税法也正式进入全国人大的立法规划。

　　分析人士预测，按照惯例，凡是纳入立法规划的立法任务，通常会在任期内完成。因此业内人士普遍认为房地产税的立法有望在2017年底之前完成并获得通过。

　　中国财税法学研究会副会长施正文在接受本报记者采访表示，房地产税是各国通行的地方税，在很多国家是地方政府(尤其是基层政府)的主体税种，承担着筹集地方财政收入，保障地方政府公共职能行使的重要功能。为解决我国地方税体系建设严重滞后，基层政府主体税种缺失，土地财政困局等问题，逐步开征和培育房地产税是不可回避的选择。

　　施正文指出，房地产税是直接税、财产税，其纳税人是居民、征税对象是房地产，税负不易转嫁，具有调节财富差距的功能，自然受到社会各界的广泛关注，牵动着每个人的神经。他建议，在改革初期，征税范围应当限定在高端人群，即对高档房和多套房征收，按照人均面积设置免征额，对居民用于基本居住需求的住房在较长时期不纳入征税范围。另外，还应当适用较低的税率，结合其他税种配套改革再逐步提高，以稳定税负。

　　与此同时，应当将增量和存量住房都纳入征税范围，以房地产市场评估价值作为计税依据；并将现行的房产税和城镇土地使用税归并入房地产税，对经营性房地产不设免征额，按较高的税率征收。还要统筹好与土地增值税、土地出让金等改革的关系。

　　刘佐则从四个方面提出了房地产税改革的具体措施和基本思路。首先，简化税制。可以逐步合并现行的房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税和印花税中的有关征税项目以及房地产方面的某些合理的、具有税收性质的政府收费，建立城乡统一、房地统一、与各国普遍开征的房地产税基本一致的房地产税。其次，扩大税基。可以将房地产税的征税范围逐步扩大到个人住宅和农村地区，并按照房地产的评估值征收。同时，可以考虑通过规定适当的免税项目和免征额，照顾中低收入阶层。第三，实行差别税率。可以根据不同地区、不同类型的房地产分别设计房地产税的税率，由各地在税法规定的幅度以内掌握，如中小城市房地产的适用税率可以适当从低，大城市房地产的适用税率可以适当从高；普通住宅的适用税率可以适当从低，高档住宅、经营用房地产的适用税率可以适当从高，豪华住宅、高尔夫球场之类还可以适当加成征税。第四，下放税权。可以将房地产税作为地方税的主体税种培育，使之随着经济的发展逐步成为市(县)级政府税收收入的主要来源，并且在全国统一税制的前提下赋予地方较大的管理权限，以适应各地经济发展水平不同的实际情况。

　　刘佐指出，房地产税改革不仅涉及大量企业、其他单位和个人的经济利益，而且涉及政府房地产税费制度的改革，房地产登记、价值评估和新的房地产税征收制度的建立、完善也需要一个过程，因而比较复杂。

　　此项改革应当与我国的地方税体系建设、整体税制改革、财政体制改革和其他相关改革紧密地结合起来，以期取得更好的社会效益，减少改革的阻力，降低改革的成本。

　　施正文认为，要有效发挥房地产税的作用，保障房地产税制的科学、公平和可执行性，税收要素的设计是关键。鉴于我国经济社会发展阶段以及税收征管条件等因素，房地产税改革应当是一个渐进和发展的长期过程。

　　他最后表示，房地产税的立法应当加快，为有条件征收的地方提供法律依据。

　　施正文指出，房地产税的开征应当把握好时机，授权各地自主决定。这种统一性和自主性相结合、开门立法和逐步发展的改革路径，可以给社会公众明确的政策预期，避免对房价造成不良冲击，也有助于提高税法遵从度和获得更高的社会效益。

　　本报记者 滕娟

关注读览天下微信， 100万篇深度好文， 等你来看……