成都试验：统筹城乡改革如何走向系统化

　　整镇成片地系统推进，就是为防止改革“碎片化”，避免改革内容单一。

　　作为中国最早实践统筹城乡改革的地区之一，成都获批在“重点领域和关键环节”先行先试，为解决中国城乡二元结构这个制度性难题探路。2014年，国家发展改革委备选推广的47条试验区成熟经验，成都贡献了9条。

　　不过，随着改革的深入，成都的试验亦进入了新阶段。和以往一个领域的改革措施单兵突进不同，如今的成都，开始打造统筹城乡改革“升级版”，以整镇成片示范试点，以此实现更加系统化的改革，为进一步深化统筹城乡改革探路。

　　“小组微生”幸福美丽新村

　　成都崇州市白头镇五星村，初秋雨后的早晨，75岁的村民王全科端着一杯茶和街坊们在家门口摆龙门阵。

　　摆龙门阵是四川方言，意思就是聊天侃大山。成都以舒适闻名，懂生活的成都人很会忙中偷闲。泡一碗清茶，和朋友聊聊家常是最好不过的舒缓方式。现在的王全科，没有过多的生活压力，统筹城乡改革释放的红利让他的幸福感指数不断上升。

　　王全科住着120平方米的小楼，4亩农地已流转到合作社。在5月、8月和10月的农忙季节，他会骑上15分钟的自行车，到地里推收割机。

　　“一天做9个小时，一年做100天，能赚6000多元。合作社每年还给我300斤大米。”王全科指着门口宽敞洁净的小区道路和小菜园子告诉《瞭望东方周刊》，这样的新生活是从2014年年底搬进新居开始的。

　　两年前的五星村，还是省级贫困村。晴天一把灰，下雨一身泥，道路窄得两辆三轮车都要找地方错车。那时，王全科住着老旧的砖瓦房，辛勤种地，一亩地一年也就赚500元。

　　如今，五星村不仅摘掉了贫困帽子，还成了成都统筹城乡综合改革示范片的一部分。全村878户农民，已有751户和王全科一样，住进了白墙青瓦的小楼。

　　值得注意的是，五星村的房屋布局很有特色，小楼不仅有道路环绕，还自带菜园子。这就是成都着力打造的“小组微生”新农村形态，即“小规模聚居、组团式布局、微田园风光、生态化建设”的农村居、景、产三合一空间，合理控制建设规模，方便农民生产生活，还要“体现背山、面水、进林盘的乡土味道和农村特点，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”。

　　目前，成都全市建成和在建的“小组微生”幸福美丽新村达123个。在成都，类似于崇州五星村这样的新村聚居点并不是一星半点，而是已成规模。成都市按照“典型引路、示范带动、整镇打造”的思路，优选出一批基础设施、产业发展、改革创新等方面具有较好基础的乡镇，作为统筹城乡综合改革示范镇（片），集中试验改革新举措，集成推广改革已有经验，突出“创新性、集成性、可推广性”。成都注意将城市和农村作为一个有机整体，对全域范围内空间布局、资源分配进行综合设计、统筹规划，建立了城乡一体、有机结合的规划体系。据介绍，包括全市2000多个村庄的发展规划均在这个大盘子之中。

　　除了村居建设，村经济发展更是新农村建设的重中之重。在这方面，当地的思路是一三产业融合发展。通过实施全域高标准农田建设，大力发展设施种植、立体养殖、种养循环等高端农业，推出了“五星”品牌有机大米、有机草莓、健康猪肉等农产品，成功引进盘古有机农业综合体等3个高端乡村旅游项目，协议投资共21亿元。

　　2014年，成都出台了《关于加快推进家庭农场发展的指导意见》，2017年，成都市家庭农场将发展到1500家以上。

　　成都还创新推出了农产品价格保险，扶持农业发展。种了的菜卖不掉导致亏损，居然还能领到保险赔偿？这对都江堰市兴农蔬菜种植农民专业合作社负责人蒯世军来说是“从没想过的事情”。可当他接过一张102.2万元的赔付支票时，那种兴奋劲儿让他至今难忘。

　　2013年，成都在全国副省级城市中率先推出了蔬菜价格指数保险，以此避免“菜贵伤民、菜贱伤农”。而此后，成都还推出了杂交水稻制种保险和小家禽保险，目前，全市农业政策性保险险种达到9大类30多个险种。

　　农业政策性保险只是成都创新农业经营机制的一个缩影。近年来，成都着力推进农村产权制度改革，培育新型农业经营主体，创新农业经营方式和机制，加快推动一三产业互动融合发展，农村产权交易所、农业职业经理人、“家庭农场”、农产品信息化平台等一批具有成都特色的都市现代农业产物，正从成都大地生发出来。

　　现代都市农业也在统筹城乡过程中加速发展，释放着改革的红利。在蒲江的复兴乡，联想佳沃集团建成的一万亩核心示范基地内，物联网、大数据分析等IT前沿技术被运用于猕猴桃的精耕细作。2014年，成都全市农业增加值比2007年增长了1.6倍，农民人均纯收入达14478元，城乡居民收入比从2007年的2.63：1降低到2014年的2.26：1，缩小速度和幅度均位居副省级城市前列。

　　“银行挨家挨户求农户贷款”

　　问题是，建设新村的资金从哪里来？

　　“我们充分尊重群众意愿，通过城乡建设用地增减挂钩项目，农民以建设用地使用权入股成立土地股份合作社，仅在白头镇，就将项目节约的464亩集体建设用地指标向成都农商银行抵押贷款5500万元，解决了钱从哪里来的问题。”崇州市统筹城乡工作委员会负责人这样告诉《瞭望东方周刊》。

　　成都市的土地股份合作社目前在各区（市）县都有分布，崇州市推进力度较大，数量也较多。

　　土地股份合作社，是按照农户入社自愿、退社自由和利益共享、风险共担的原则，引导农户自愿将承包土地经营权折股加入土地股份合作社，由土地股份合作社统一经营。如今，这一方式在各地已不鲜见。

　　土地入股后形成比较大的经营规模，或者土地转为经营高经济价值的作物后，需要金融支持。国务院发展研究中心学术委员会秘书长刘守英等人曾对成都土地股份合作社进行过调查，其中提到，这项试验中的一项重要安排是，试验区尝试以土地经营权作为抵押物获得贷款，解决农业经营资金问题。

　　彭州葛仙山镇党委副书记田维勇告诉《瞭望东方周刊》，以前农村土地承包经营权之所以无法实现抵押贷款，原因就在于《担保法》、《物权法》都规定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。

　　“这有保护农户权益的一面，但也有影响了农村土地资源的合规合理流动的一面。”田维勇说，“一个现实的问题是，以土地承包经营权作抵押发放贷款，一旦发生‘坏账’，银行无法实现其权利。”

　　成都试验的解决方案是，在现有土地承包经营权证书基础上，再向入社农户发放一份土地经营权证。合作社在以土地抵押贷款时，先对合约期内土地经营收益作评估以后，再到银行获取贷款。也就是说，合作社抵押物是土地经营收益，不涉及到土地承包权。

　　“通过土地承包权、经营权分割办证，用承包权稳定农村土地承包关系，放活经营权实现抵押贷款。”田维勇说。

　　而在此前，成都市还出台了农村房屋抵押融资管理办法，这为农民融资提供了可能。

　　田维勇说：“彭州自2012年开始‘乡村旅游提档升级’，力图打造春品花、夏尝果、秋看红叶、冬泡汤（温泉）的全季旅游线路。正是为了鼓励百姓融资贷款发展农家乐，当地政府对首批‘吃螃蟹’的五家农户贷款贴息。何清富便是这五户之一。”

　　何清富家住花园沟。到三月的时候，山上开满了一层层的油菜花、桃花和李花，大地就像个调色板。“这个时候，许多城里人就来赏花了！”田维勇说，根据交通局的数据，旅游高峰时，一天有3.8万辆汽车入镇。

　　“提档一家农家乐，包括配套住宿、休闲亭和停车场，大约需要100万元，通过房屋产权和经营权抵押，最多可以贷60万元。”何清富向本刊记者算了笔账，“以前，一年能赚12万元，升级后，一年赚个30万元没问题。”

　　“我们这里最大的一个变化是，以前农民贷款难，现在银行挨家挨户求农户贷款。”何清富告诉本刊记者，“从2014年开始，民生村镇银行和成都农商银行都派工作组上门服务了。只要是经营农家乐三年以上的当地居民，就可以向银行申请贷款三四十万元。”

　　他说，镇里经营农家乐的农户已由2012年的46家发展为现在的62家。

　　成都原创：村公资金

　　相较于土地增减挂钩和产权制度改革等为人熟知的试验创新举措，成都市近年来正在着力推进的另一项工作也颇有新意：成都市在全国率先把村级公共服务和社会管理经费纳入财政预算。

　　“我们的财力并非名列前茅，但仍坚持逐年加大拨付力度，2013年就达到每个村不少于40万元，目的就是为了逐步平衡城乡公共服务的二元鸿沟。”成都市委统筹委相关负责人告诉《瞭望东方周刊》。

　　2015年4月30日，习总书记在中共中央政治局集体学习时提出，推进城乡一体化“目标是逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化。”

　　其中前三项均是着眼于农村的民生建设。

　　成都在这方面已有大量探索。譬如统筹城乡低保和医疗救助方案，成都已于2013年实现了同一区（市）县城乡居民最低生活保障标准统一，按照十八届三中全会提出的“推进城乡最低生活保障制度统筹发展”的要求，2014年，成都又实现了三圈层低保标准统一，并将于2015年全面实现分圈层统一低保标准。

　　医疗救助方面，成都建立了以门诊救助、全额资助参加城乡居民基本医疗保险、一般住院救助、大病住院救助、补充医疗救助和“一站式结算”为主要内容的城乡统筹“5+1”医疗救助模式。

　　不过，与低保、医保等各地均有涉及的“必选”动作相比，成都市设立“村级公共服务和社会管理专项资金”，则是少见的创新之举。

　　上述成都市委统筹委相关负责人说，成都的2700多个村或涉农社区都有。截至目前，市县两级财政投入资金58亿元。

　　从59项到负面清单

　　这笔专项资金如何使用？成都市委统筹委社会处负责人告诉《瞭望东方周刊》：“为了防止政府的缺位和越位，我们原本划定了59个项目，分别确定了供给主体。”

　　譬如农民体育健身、文化活动和村内园林绿化以村自治组织为主；农业科技推广、农村义务教育、广播电视村村通以政府为主；农村客运、农村就业服务和农产品流通则以市场为主。

　　但实践中发现，这样的管理方法还是存在资金限制过多、范围过死的问题。为了让群众使用资金更灵活有效，2015年，成都市委统筹委推出了升级版的“禁止项目清单”。

　　“法无禁止即可行。禁止的项目我们列出了20项，譬如村干部补贴、差旅费、生产经营等。清单之外，经民主决议等环节讨论通过的项目，都可以使用。”上述成都市委统筹委社会处负责人表示，“除了负面清单，我们还根据需求列出了一个优先清单，将群众诉求比较集中的农村社会治安维护、环境卫生、代办村民事务等5个项目列入其中。”

　　这笔专项资金在实践中颇为灵活。譬如温江区万春镇先锋村，便以每年的村公资金进行融资，获得了180万元贷款，修通了全村的6723米组道。

　　“这是成都原创。”成都市民政局基层政权处处长江维说。

　　村公资金做“药引”

　　村级公共服务和社会管理改革这一创新举措不仅在提升农村公共服务上起到了实实在在的作用，而且还具有更为重要和深远的意义。

　　“既要有钱办事，也要培养农民的自主意识和民主议事的习惯。”成都市委组织部相关负责人接受本刊记者采访时称，“我们在农村做的公民教育、公平教育，是办了件大事情。”

　　这件大事情，即村民议事会。

　　事实上，村民议事会在中国已覆盖逾29个省、市、自治区。但不少地区皆遭遇瓶颈。

　　成都的一个重要诀窍就在于用下拨的村公资金做“药引”，使得议事会有事可议，以此调动村民的自主性。

　　上述成都市委组织部相关负责人曾在彭州驻村两年，做过村支部副书记。“在村民议事会推行之前，村民大会往往开不起来。但现在，村里公示村公资金使用情况时，来看的村民人山人海。”

　　一位议事会成员告诉他，以前村民从来不进村委会大门，但自从通过投票表决把村上的路修好了之后，便按时参加村民议事会。

　　在葛仙山镇建新村，本刊记者旁听了2015年第十次议事会。

　　此次议事会上的一项重要议程是，村党支部书记黄晓江向村民公开村上的财务账目。从其具体的公开情况，不难看出账目的细致程度：“2015年6月29日，佳木斯舞蹈训练购买矿泉水5件85元；7月14日，4组青苗费39910.5元……”

　　在黄晓江公布账目后，不时有村民发言，讨论每笔经费使用的情况。

　　议事会后，黄晓江带着本刊记者察看村道，他指着电线杆上的一个告知牌说：“我们通过民主决议，花钱修了这条路，还要在这里公示，接受村民的监督。”

　　在大邑县苏家镇香林村9月底的议事会上，村民们对村上聘请的10位保洁员进行了工作测评。村支书杜月说：“我们会通过宣传栏、微信、微博等提前公示议题内容，鼓励村民自愿列席议事会。”

　　在新都区龙桥镇瑞云社区，用村公资金购买的8辆巡防用摩托车也被贴上了特定的标识。“看到有这个标识就知道这辆车是用村公资金买的。”工作人员说，这样一来，这辆车的使用就能接受所有村民监督。

　　以民主促民生

　　更重要的是，与之配套，成都还推出了专门的议事制度。

　　据介绍，成都专门出台文件规定，每个村的村民议事会成员不得少于21个人，10名以上村民联名即可提出议题。文件要求，村党组织不得无故拖延议题审查，也不得以“暂时不具备实施条件”为由否决议题上会。为了防止村组干部权力“垄断”，村组干部不超过议事会成员总数的一半。

　　上述组织部负责人说：“村支书是村议事会的召集人，定期开会，每季度不少于一次。议事会决策、村委会执行。以议事会的形式既可以更好地联系群众，问需于民，问计于民，又避免了党组织什么都冲在前面，大权独揽，包办代替。”

　　以此为契机，成都市从制度设计上，构建“一核多元、合作共治”的基层治理机制，即以村级党组织为领导，村民（代表）大会或村民议事会决策、村委会执行、村务监督委员会监督、集体经济组织市场化运行、其他经济社会组织参与，既有力推进了基层矛盾的化解，又明显增强了基层党组织的影响力、凝聚力，推动了政治引领和服务凝聚“双强”型基层党组织建设。

　　中央党校党建教研部主任王长江在接受媒体采访时曾说道，从过去若干年的经验来看，村民自治最大的问题，就是一旦选出村委会，村委会就掌握了很大权限。村民议事会制度的尝试，可以规避“村委会一言堂”弊端。

　　回溯起来，村民议事会乃是由农村产权制度改革倒逼产生。改革之初，关于土地确权和流转，村民不理解甚至有抵触，村民议事会代表村民的利益，既对村民进行政策宣传，也代表村民监督基层政府。

　　“从建立农村产权制度到完善乡村治理机制，再到推进城乡公共服务均等化，我们的改革是全面、系统推进的。”成都市委统筹委相关负责人告诉《瞭望东方周刊》。

　　该负责人说：“2014年以来，成都市按照‘典型引路、示范带动、整镇打造’的思路，做整镇成片示范试点，探索成都进一步统筹城乡改革发展的样本。”

　　2014年底，崇州白头镇-集贤乡示范片、大邑斜源镇-出江镇-花水湾镇示范片等7个统筹城乡综合改革示范片入选，郫县古城镇等7个镇则成为了统筹城乡综合改革示范镇。

　　以《大邑县建设成都市统筹城乡综合改革示范片工作方案》为例，《方案》明确了场镇改造群众自治机制创新、院落自治管理机制建立、集体建设用地开发利用等4大类19项改革举措，并将时间节点和工作任务明确到人，确保各项改革在示范片全域内整体推进。

　　“整镇成片地系统推进，就是为防止改革‘碎片化’，避免改革内容单一。”

　　《瞭望东方周刊》记者陈融雪/成都报道

关注读览天下微信， 100万篇深度好文， 等你来看……