直面赤字恐惧

　　2016年的财政赤字有望借助政府债券市场扩容得到提升，但前提是必须打破赤字恐惧症，否则的话尽管经济下行压力与日俱增，期待财政收支进行微调可能更现实一些。

　　2015年，中国财政赤字率按计划比上年提高了0.2个百分点，并且在下半年通过置换地方政府债务和发行专项基金与金融债，增加了政府部门债务融资力度。在1-11月，在财政收入增速同比下降的情况下，全国一般公共预算支同比增长18.9%，实际赤字率或已接近3%国际红线。

　　财政部副部长朱光耀表示，不应照搬西方经验，要探讨3%的赤字率、60%的负债率等传统经济学理念是否科学，是否可以调整。这一番讲话引发了市场对2016年财政政策更加积极的期待。

　　收支平衡为核心的财政理念限制了财政政策多做赤字的力度。积极财政首要依靠减税和发债，配以加快推进税制改革护航。但如果遇到挫折，提高财政资金使用效率、依靠政策性金融机构仍将是2016年不可忽视的手段。

　　财政扩张见效

　　下半年财政政策力度有所加强，并且短期经济数据反映了稳增长的效果。一方面财政支出直接带动新项目开工，另一方面债务置换和地方债发行帮助地方政府融资平台清偿存量债务的本息。虽然动态的赤字率已经存在越线压力，但由于货币政策独木难支，经济学家们仍对2016年的赤字目标设定了更高预期。

　　根据财政部公布的支出完成进度计算，7月至11月每月一般预算支出占预算总额的比例依次为7.4%、7.5%、10.4%、7.8%、9.4%。9月份至今，财政支出节奏加快也带来了宏观经济数据在11月短暂企稳，固定资产投资增速止跌，工业增加值增速则录得0.6个百分点反弹。11月财政赤字继续大幅扩张，较2014年同比扩大2176亿元至4982亿元。

　　债务置换和地方债发行对经济稳增长的作用除了有为新项目融资外，还在于直接降低43号文承认范围内融资平台的资产负债率，解决了螺旋形的债务与经济紧缩循环，有利于提高融资平台的投资意愿。长春城市发展集团总经理高峰对《证券市场周刊》介绍称，融资平台到期债务当中，约40%由企业和银行重新签订贷款进行置换，剩下60%的BT、信托、融资租赁部分，到期以后的本息由财政直接还给原来的债权人，对融资平台来讲是直接减记负债。

　　光大证券首席经济学家徐高对《证券市场周刊》表示，预算内年度财政赤字将比政府工作报告中的2.3%有所扩大。“年初预算中考虑到预算稳定基金计划结转以及地方政府债务余额变化，实际赤字率或将达到2.7%。如果再看过去12个月累计财政赤字，为2.49万亿元，约占同期GDP的3.7%，已经显著高出3%红线。”徐高说。

　　展望2016年，市场亦对积极财政政策抱有更高期待。中金公司首席经济学家梁红预计，2016年财政赤字扩大至2.1万亿元，赤字率将上升至2.9%。中信证券全球首席经济学家彭文生则表示，由于货币政策边际效用下降，财政政策将成为稳增长的核心，减收增支双管齐下，预算赤字率可能为2.8%。

　　不好的收支平衡有待改革

　　无论中外，反赤字、追求收支平衡的经济政策或是舆论观点都有着强大的民意基础，其负面效应却屡见不鲜。相反，采取赤字政策即便有其必要性甚至取得经济上的成功，也不得不遮遮掩掩。如今到了该反思的时候了。

　　赤字在西方国家不受欢迎，主要或因执政党采取赤字政策很容易受到政治对手的攻击。美国里根政府即便实施赤字政策帮助美国走出滞胀，在名义上也要改头换面。小布什执政后美国先后遭遇“科网泡沫”破裂和“9·11”事件，但他在谋求连任时仍必须承诺安排减赤计划。国会两党为债务上限争执不休的闹剧则长年上演。

　　欧洲的赤字恐惧症具备更明确的标准。由于《马斯特里赫条约》规定了3%赤字率和60%国债/GDP比率红线，欧洲大陆在欧元区受到债务危机打击后，鹰派财政政策在2011至2013年占据上风，但这加剧了危机。

　　“量入为出”的思想贯穿了中国的历史文化传统和计划经济时期的宏观政策，赤字在中国舆论中也往往偏向负面。1994年《预算法》以“量入为出”为原则进而确立了“收支平衡”的财政理念，沿用至今。2002年初朱镕基执掌的国务院将年度赤字率目标定在3%就引发争议，在当年两会记者会上，即便是“铁腕总理”也对被媒体冠以“赤字总理”的称号唯恐避之不及，坚决予以否定。在金融危机中，温家宝总理没有多做赤字，而是通过地方政府融资平台绕道为经济刺激计划注资。如今，李总理也在强调财政“盘活存量”。

　　将收支平衡作为预算管理的核心，每年财政收入必须完成预算安排，目的就是防范赤字扩大。但这样一来有违财政政策平滑经济周期的功能，还容易产生预算执行的“顺周期”问题，不利于宏观调控。财政政策要扩大赤字就必须摆脱预算平衡财政理念的制约，否则国务院和财政部在面对全国人大及常委会审议预决算时都不好交代。

　　三中全会《决定》已经提出要求，预算审查的重点应由平衡状态、赤字规模向支出预期和政策拓展，收入预算从约束性转向预期性。理念转变需要制度落实，而且执行时还有新旧制度衔接的问题，财政部一家也做不了主。

　　过去地方财政缺乏硬约束导致了过度扩张并引发债务风险，但其问题在于负债主体不明和投融资效率低下，不可因此否定财政扩张在应对经济下行时的作用。《预算法》和《43号文》在给地方财政套上硬约束之后，中央财政赤字率的软约束如果不能松绑，那么在经济下行阶段就必然存在应对不足的可能。2014年底至2015年上半年就是积极的财政政策在基层落实有所缺位的结果。而2015年财政赤字比年初2.3%适当提高，正是稳增长、保就业时执行预期预算性管理的体现。

　　如果说积极财政面临收支平衡的制约，那么税制法律层面建设落后则是突破平衡理念的主要障碍。况且在地方债券市场已经建立并成为人民币国际化的重要抓手后，如果没有新的主体税种确立保障还款，那么后续不仅财政将存在可持续问题，修订后的《预算法》和海内外债券投资者也不能容忍。

　　“营改增原计划在2015年完成，现在很显然完不成了。十三五期间，平均每年要将3个主体税种变为法律，这种可能性我看也不大。光一个房产税，搞了这么久都还没有整出眉目来，更不要说剩下的15个税种。”财政部财政科学研究所所长刘尚希对税改前景展望谨慎。

　　政府债券扩容 提高财政绩效

　　国债是积极财政的首要渠道。根据路透的消息，财政部已在考虑在2016年提高国债发行的频率，同时扩大每期债券的规模。华创证券首席债券分析师屈庆估算，2016年国债发行规模或达20800亿元，比2015年增加6445亿元，净发行增加4922亿元。民生证券研究院执行院长管清友则建议在税收端做文章，减少重复征税，将个人所得税指数化，加速固定资产折旧。

　　不过如徐高所言2015年赤字率已经有了明显提升，那么即便按照中金公司和中信证券的乐观预计，2016年似乎也很难在2015年的基础上有更大的突破。经济学家们也承认，即便在短期，由于财政赤字进度提前，即使考虑各级政府盘活的3000多亿元存量资金，财政支出还存在放缓风险。

　　稳增长迫切需要提高财政的支出力度，支出空间则存在约束。面对两难，有几条支援措施虽然力度稍弱但仍可采纳，包括多发行政府担保债券，提高财政资金的使用效率，强化政府二次分配的作用。

　　2015年发行的6000亿元专项金融债给基建投资提供资金支持，不排除政策性金融机构将在2016年发挥更大作用。

　　高峰则指出存量财政资金的使用效率正在提高。“从我个人在一线的工作经验，效率提高可以对冲财政收入的下滑。”高峰以长发集团参与PPP的案例说，“原来的财政资金使用，大家只看一般公共支出这个数字。比如长春市想建一个养老院，原来的方法是财政把钱给民政去做投资，但这种做法效果极差。现在是财政把钱给我们企业，不增加财政支出，企业服务得不好财政不给我钱，逼得我提高服务的质量。”

　　根据国务院和各部委的公告，提高资金使用效率还包括加大地方结转结余资金清理力度，督促地方尽快拨付使用应按原用途使用的资金，推进中央和地方国库现金管理。在二次分配方面，2016年，政府将继续将部分政府性基金项目转列一般公共预算，进一步提高国有资本经营预算调入一般公共预算的比例。

　　值得一提的是，从更宽的口径评价财政政策，不能只看财政赤字，还要看宏观税负。民间虽然不乏降低宏观税负的呼声，但是考虑到由于十八届三中全会定调维持宏观税负稳定，因此这一突破难度比提高财政赤字率难度更大。

　　本刊记者 魏枫凌／文

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