税政鼎新通全局

　　——专访联办财经研究院院长、国家税务总局原副局长许善达

　　从“营改增”开始，税收政策将成为关键的宏观调控工具，帮助决策层在稳增长和促改革的冲突中趟出一条平衡之路。

　　国家之大务莫大于恤民，而恤民之实在省赋。

　　信奉“民本”思想的中国古代政治家认为，良性税政是执政者治国恤民的根本之所在。

　　从十八届三中全会以来，有识之士对中国社会发展问题献言献策不胜其多，绝大多数最终落脚在于稳增长和促改革的关系上，而且，很多看似对立的观点其矛盾也来源于此：一方的观点是，为了维持中高速的经济增长和保证居民就业需要刺激经济，经济稳定压倒其他任务；另一方的观点则是，为了提高长期潜在增长率，必须着手解决结构性矛盾，当前的短痛，即经济减速和社会矛盾高发虽然难忍却是必要的。

　　2015年年底，供给侧结构性改革提出“三去一降一补”，对稳增长和促改革之间的矛盾之争愈演愈烈。但是在争论难以调和之余，税收政策却没有真正进入宏观调控部门的工具箱。

　　随着2016年7月中央对宏观税负的目标从“稳定”变为“降低”，未来将真正可以期待政府和非政府部门之间对经济发展果实的分配向后者倾斜。这一表述也间接地就目前中国宏观税负高低之争给出了答案。

　　从短期来看，结构性减税是调控总需求的良方，而且相比于推行大规模的基础设施建设，减税面临的舆论阻力会小很多。

　　但是，大国的刚性开支不是小国寡民的经济体所能比的，税收有增有减才能完善二次分配和关键领域的价格改革，全盘减税并不现实。“营改增”虽然打开了税改僵局的突破口，但是仅其结构性减税5000亿元一项，就已经引起中央和地方财政收支失衡的困难。

　　实现国家治理体系和治理能力现代化，促进经济可持续增长，使政府的收支行为在更加法治化的框架下进行，税政鼎新势在必行。为此，《证券市场周刊》记者专访了联办财经研究院院长、国家税务总局原副局长许善达，梳理中国税制改革的难点和思路。

　　平衡增长和改革，本质上是做大蛋糕后转向分蛋糕的过程。在7月份于成都召开的G20税收高级别研讨会上，中国财政部领导誓言将“义无反顾”地推进收入分配改革。许善达认为，相比于以前做加法，这次收入分配改革从政府主动给自己做减法开始，目标更硬性。

　　为了使税制改革能通达改革全局，许善达认为，落实“营改增”减税目标和进一步降低社保费率更加紧迫。他建议，中央和地方政府要重新划分支出责任，将消费税培育为地税主体税种，协作化解收支矛盾，企业也要通过自身调整抓住这历史难得的减税机会。对于收入分配改革中的房地产税和个税改革，许善达认为应当充分考虑到征收的成本和社会影响，立法修法工作应当慎之又慎，他同时也提出了改进的具体建议。

　　再分配改革历史性突破

　　《证券市场周刊》：中共中央政治局7月26日召开会议并提出“降成本的重点是增加劳动力市场灵活性、抑制资产泡沫和降低宏观税负”。“降低宏观税负”这个提法是历史上首次，您如何解读？

　　许善达：十八届三中全会的提法还是“稳定宏观税负”，现在提出来“降低宏观税负”，这种提法的改变是很了不起的事情，意味着在政府部门和非政府部门之间的收入分配改革有了推进的基础，是执政理念的重大变化。

　　1993年，税制改革时的说法还叫“提高两个比重”，一个是提高财政收入占GDP的比重；另一个是提高中央财政收入占整个财政收入的比重。到了2001年就已经出现了不同的看法。当时在中央党校举办以财税为主题的省部级干部培训，财政部的观点依然是“提高两个比重”，税务总局的观点则是“对税制进行有增有减的结构调整”。

　　后来，十七届五中全会提出要加快调整国民收入分配格局，“提高两个比重”有了新的内涵：一是提高居民收入在国民收入分配中的比重；二是提高劳动者劳动报酬在初次分配中的比重。但是，在居民、企业、政府三个部门中，只提到提高居民收入的比重，对降低谁的比重没有提到，这在落实中就成了一个软指标。

　　此次提出降低宏观税负不像“营改增”或社保改革是个案减税费，而是一个系统性的工程，还应当对中国的宏观税负是多少进行全面的评估，对降到多少、怎么降进行详细论证。

　　《证券市场周刊》：学界对宏观税负高低是有争议的。现在既然中央做了决策，在您看来，宏观税负具体应当怎么减，能减多少呢？

　　许善达：学术界对宏观税负的高低之争来自于口径测算的不同。抛开口径的争议，现在应当尽快先把中央已经做出的减税费决策予以落实，“营改增”和降低社保缴费加起来就有6000多亿元。

　　实际上，根据我们的测算，降低社保缴费率还有更大的空间。对于衡量企业的用工成本来说，社保总缴费率已经下降了5个百分点，未来可以从40%进一步降到20%，对应的规模在每年1.2万亿元至1.3万亿元。可以划转4万亿元的国有资本至社保账户，按照8%的年收益率计算，大体相当于每年降低3000亿元的宏观税负。降低社保收支缺口，必须要有一部分现在财政资源以外的部分投入进去的，在这方面，国有资本是唯一的选择。

　　对于政府来说收入少了，那么减少支出也是降低宏观税负的一个组成部分，接下来，对于行政和事业单位的改革也都可以进行进一步讨论了。可以说，降低宏观税负是倒逼其他领域改革的一项战略决策。

　　《证券市场周刊》：收入分配改革当中，有一项是按家庭计征个人所得税。您对这项措施如何评估？

　　许善达：按家庭计征个人所得税在中国为时过早。中国目前正处于从城乡二元社会逐渐向一元社会发展的过程中，这个发展过程还没有完成。因此，目前所指的家庭存在两个概念，一个是法律上的家庭；另一个是经济上的家庭，这两个概念有很大差别的。

　　一般来说，如果按照家庭综合的个人所得税制，应该是以法律家庭为依据的。因此，只有在户口登记、居住证登记上的家庭成员，才能归入家庭的范围。在这个范围之内，每个成员的收入和支出统筹计算，依据计算的结果统一确定纳税数额。但是现实中，法律家庭和经济家庭不一致。这在发达国家中很少，在中国却相当普遍。

　　比如，一个农村家庭的孩子上了大学，毕业以后在城市定居，当他生活在农村的父母年龄大了以后，把父母从农村接到城里一起居住或者是给农村的父母汇钱，这是我们所鼓励的孝敬父母的道德行为，但这部分是不是应该在个税当中予以扣除呢？如果按照法律家庭计算，上述家庭抚养老人的支出不能给予税前列支。这种税制与中国的传统文化、道德导向有相悖之处，令人难以接受。我认为，以抚养子女、赡养老人方面的支出为例，增加一些专项扣除是个税改革可以推进的方向。

　　企业要抓住“营改增”的减税机会

　　《证券市场周刊》：税制改革除了中央政府自上而下推动之外，如何才能调动地方政府的积极性呢？

　　许善达：十八届三中全会提到要充分发挥中央和地方两个积极性。

　　以“营改增”为例，2009年，增值税允许抵扣设备税款和内外企业所得税法也都完成了，遗留的营业税改为增值税就提上日程了。但是，“营改增”减税主要减的是地方税收，财政部前几年的测算有9000多亿元，客观上会引起中央和地方的财政失衡，虽然没有人反对改革，但也没有一个实施方案的共识。

　　后来，上海为了加快国际航运中心和金融中心的建设，主动要求“营改增”。实践证明，上海为此项改革做出了巨大的贡献。

　　本来只有上海在试点，中央政府没有动员其他地区参加试点，也没有部署扩大试点。但是上海扩大试点不到半年，江苏省和浙江省就给国务院打报告要求尽快加入试点。财政部和国税总局去上海调研“营改增”实施情况，也被江苏省请过去听取汇报。要知道，“营改增”试点是减少财政收入。与此形成鲜明对比的是，当时上海也在进行房地产税的试点，这是让地方增加税收的措施，但是其他地方却不要求加入。

　　究其原因，主要是周边省份的企业在上海购买服务可以获得增值税发票抵扣税款，周边省份如果不加入改革，首先是本地企业涉及“营改增”领域的业务少了，政府的营业税也少了；其次，本地企业购买外地企业的服务取得的抵扣发票需要在本地抵扣增值税，因此，本地政府的增值税分成收入也减少了。经过努力，2013年8月份上海试点范围的“营改增”在全国铺开。

　　“营改增”扩围虽然没有在2015年按“十二五规划”的时间表完成，考虑到地方税收承压，这也是可理解的。但是2016年又出现了戏剧性的变化，经济形势下行压力很大，需要政府果断采取减税措施。1月份，国务院释放全面推进“营改增”的信号，3月份宣布5月份就全面落实。这是中央政府层面推动改革的结果。

　　《证券市场周刊》：如何评估“营改增”之后企业减税不明显的现象？

　　许善达：现在财政部、税务总局正在根据国务院指示收集信息，核实“营改增”减税效果，我认为，减税5000亿元的目标是可以实现的。小规模纳税人税率降低肯定减税，原增值税纳税人增加抵扣项目也肯定减税，只有100万户左右“营改增”的一般纳税人减税情况需要观察政策落实情况。“营改增”也不是所有纳税人平均减税。

　　另外，有的企业可以通过自己的资产重组、调整架构来获得“营改增”减税的红利，但是很多企业还没有意识到，延续了不符合新税制的经营理念。获得改革减税红利，除了财政部、税务总局的政策之外，企业也需要应对妥当，不能认为都是政策问题。

　　我相信，今后几年之内不会再有这么大力度的减税了，所以，企业要好好抓住这次减税的机会。

　　《证券市场周刊》：“营改增”后企业新投资的不动产可以抵扣增值税，如何理解这其中释放的信号？

　　许善达：这对房地产行业是利好，客观上可以起到减轻房地产投资成本的作用。但是也要看到，这只是整体税制改革的一个方面，理解上不能本末倒置。

　　《证券市场周刊》：继续完善“营改增”等税制改革还需要政府部门进行哪些工作？

　　许善达：5月1日推出“营改增”之后，原来的分税制做出了重大调整。这个重大调整方案就是在所有增值税都实施统一分成比例的同时，原增值税和“营改增”的增值税都实行统一的50%与50%分成。也就是说，原增值税中央收入比重从75%减少25%，而地方收入比重从25%增加25%；同时，营业税改为增值税也从地方100%调整为地方50%，中央50%。据测算，即使是这样的新分成比例，地方收入仍要减少几千亿元，但是文件规定，保证地方收入的基数。

　　这样一来，“营改增”实际上加剧了中央与地方收入分配格局的失衡。地方对中央的财政依赖度进一步提升。降低地方财政对中央财政的依赖度可以有两个方向的路径选择。一个方向是降低中央收入比重，但这是和1994年实施的新税制和分税制目标是相悖的。另一个方向就是提高中央支出的比重。例如，一些大的市场经济国家，社保体系都是中央政府的责任，但中国是分省统筹的。再比如司法体系支出、跨行政区域的污染治理、国民义务教育这几项，都应当由中央政府来管。

　　改革也不是说一天就要把支出责任都收上来，现在建议主要是针对一些急迫的问题。而且，这些改革有的会有利于缓解经济下行压力。

　　其次，就是必须给地方税体系重新设计一个主体税种替代营业税，这个税种必须要有上万亿元的规模，因为太少解决不了问题。从讨论最后四个行业“营改增”开始，用什么税种来替代营业税作为地方税主体税种就成为专家们关注的焦点，因为，一个地方税体系中没有主体税种的税制结构是所有专家们无法认同的。

　　《证券市场周刊》：“供给侧改革”在产业层面要去产能。以煤炭为例，各个省都有去产能的指标，但是去掉产能之后又会存在某些省税收减少较多的问题。这时候，有的省会用煤炭的生产成本低来论证本省的产能不是过剩产能。您如何看待这种僵局？

　　许善达：这种僵局不仅体现在生产成本，甚至还有产量。比如以黑龙江为例，省内一年产煤7000万吨，但是全省一年的煤炭消费量在1.2亿吨，还存在5000万吨的产能缺口，这时候省政府是否就应该减少外省的煤炭采购，优先本省的煤炭采购呢？那么，去产能是否就应该将黑龙江煤企排除在外呢？但是我们看到，黑龙江产煤主要在东部，而跨省的煤炭采购主要来自内蒙古煤炭供应黑龙江西部，距离很近。

　　再比如，甘肃、宁夏等西北电网发的风电、光电送到中部省份，即使比本地发电还有成本优势却也被弃掉了，中部省份还要自建电站。这是地方为了本地的税收和就业考虑做出的决策。

　　这固然有地方政府的利益考虑，但是不应当成为封闭市场和阻止去产能的理由。回到前面说的，去产能需要突破“营改增”后中央和地方财政收支失衡和社保体系有待完善的瓶颈。

　　《证券市场周刊》：“营改增”之后如何形成新的地方税主体税种呢？

　　许善达：“营改增”之后，增值税按照五五比例分成的文件有一个特殊的规定，就是这个制度是“暂行的”，而且明确“暂行”的时间是2-3年。这就是给地方政府一个明确的信号，50%和50%的分成比例只实行2-3年，在2-3年之内一定还会出台一个新的分税制，这个新分税制的内容并没有在文件中明确，但是可以肯定，现在这种被专家称为“给钱不给权”的分税制一定会改为“给钱又给权”的新分税制，用专业术语来说，就是要在2-3年的时间里出台一个收入规模上万亿元的地方税体系的主体税种。

　　我们的建议是把归属中央的消费税和车辆购置税这两个税种划归给地方，而且，划归地方的消费税必须要从生产环节转移到零售环节征收。需要说明的是，消费税转移到零售环节并不仅仅是为了解决营改增之后出现的中央和地方财政失衡问题，而且有为其他改革创造条件的意义。

　　首先，只有零售商才从消费者支付的总价款里缴纳消费税，因此，可以减少消费税较高的商品生产、批发企业税款的资金占用，降低财务成本；其次，消费税转移到零售环节之后，地方政府扩大本地投资的冲动会减弱，而增加本地区居民收入、扩大居民消费的动力会增加，特别是提高边际消费倾向高的低收入群体的收入水平；第三，退出产业链的零售环节税收，地方就可以有较大的立法权，这样不会影响到产业链的统一运行。最后，消费税现在是价内税，放到零售环节价外征收有利于培养纳税人意识，有利于监督税务机关正常履职，也有利于监督商家严格履行纳税义务。

　　房地产税立法当慎之又慎

　　《证券市场周刊》：您认为之前上海、重庆试点的房产税哪里存在问题？

　　许善达：其实最早有专家提到房产税的时候，出发点是解决中央和地方的财政失衡问题。后来正好赶上宏观政策要抑制房价过快上涨，于是开征住宅房产税就又变成了解决房价过快上涨的一个手段。在这种情况下，启动了上海和重庆的试点。

　　目前的所谓房产税——在现有的房地产税收政策不变的基础上增加居民住宅保有环节征税，我认为是不符合国情的，财政部也不同意这种模式。

　　从最终实践的效果来看，各地均没有跟进。上海和重庆的试点对当地的财政收入贡献几乎可以忽略不计，借房产税调节中央和地方财政关系也落空了。

　　还有专家认为，借助开征对居民住宅保有环节征税可以把中国的税制结构从间接税为主改为直接税为主。但税制结构和经济发展水平，特别是人均收入水平具有很强的相关关系，经济发展水平较低的国家一般是以间接税为主。在中国人均GDP只有7000-8000美元时，不能设想对居民住宅保有环节征收能使税制实现直接税为主的目标。

　　《证券市场周刊》：您对于当前房地产税立法有何建议呢？

　　许善达：党中央和国务院对居民住宅战略做出了重要指示，将“抑制房价过快上涨”和“让房价回归合理水平”变成了“帮助低收入群体解决住房困难”。根据这一新战略，停止扩大房产税试点，并且将“房地产税立法”工作交由全国人大负责，国务院有关部门承担配合全国人大的立法职责。这是习总书记关于居民住宅战略实施中做出的重要举措，有非常丰富的内涵。

　　首先，如果由全国人大立法，房地产税就应当是一个税种而不是一个体系，是指把目前对企业征收的房产税和土地使用税合并，并且扩大到居民住宅。现任财政部领导已经公开发表意见，主张在减少居民住宅交易环节房地产税的前提下，增加居民住宅保有环节的税收，这和上海、重庆的试点的思路不同，具体还需要全国人大研究明确。

　　房地产税作为财产税开征面临土地所有权的法理障碍，作为行为税开征则面临国有土地招拍挂制度的法理障碍。为了解决这两个法理障碍，对住宅价款扣除土地使用费后的建筑物价值征税可以作为备选方案之一。对居民住宅的财产税立法开征以后，地方政府这部分收入的增长会不会减少中央税收的返还，对地方行使法定自由裁量权影响很大，这是全国人大立法时需要配套考虑的问题。除了法理之外，征收房产税还面临一个技术问题，就是房产评估。

　　我认为，就当前中国居民收入水平而言，如果使这么多家庭纳税人形成与政府之间的税收征纳关系，用这样一种方式增收数量不大的税款，绝不是一个好选择。因为还有很多更好的办法来解决政府收入问题，比如，是不是可以采取在交易环节纳税的办法。房地产税立法不像试点，如果出错就是全局性的，纠错付出的代价将更大，需要慎之又慎。香港地区和加拿大对外地居民购房都采取了在交易环节加税的办法。

　　国际税制协调的中国角色

　　《证券市场周刊》：目前，建立国际税收协作体系的主要冲突是什么？

　　许善达：跨国公司的所得税是在总部所在地缴纳，因此，很多大公司将总部设在避税港。这就需要国与国之间协作，核心的一条原则是避免双重征税，不增加企业负担。另一方面，又要避免跨国企业通过内部转让定价、资本弱化(thin capitalization，提高资本中债务资本的占比，增加税前扣除的利息，以压低应纳税所得额)这些方式，出现避税的情况。

　　现在全球化发展很快，政府呼吁防范避税更多，企业呼吁避免重复征税更多，从政府和企业共同利益来看，就应当增强税收政策的稳定性，减少跨国企业投资当中面临的不确定性。这也是G20会议中提到的实施更为增长友好型的税收政策的重要内容。

　　不过，由于参加的国家太多，现在要达成多边的税务协定难度很大，因此，如果两个国家在一个标准化文本的基础上，再进一步达成双边协定会更可行。

　　《证券市场周刊》：在当前的全球经济复苏缓慢的形势下，各国财政政策空间不一，而且都在鼓励投资。国际税收协定对中国会有何影响？

　　许善达：国际税收抵免当中有一种方式叫税收饶让（tax sparing），它是指居住国政府对其居民在国外得到减免税优惠的那一部分，视同已经缴纳。如果没有这一措施，假如发展中国家为了吸引海外直接投资给跨国公司减了税，这部分优惠政策如果不被资本输出国承认，依然要缴税，就相当于是资本输入国补贴了资本输出国的财政。这是引进外资的发展中国家最不希望看到的局面，因为这样企业并没有得到实质优惠，会使发展中国家吸引外资的努力白费。

　　本刊记者 魏枫凌／文

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