美国前总统的基金会有多“污”

　　试图影响政策的人一旦与重要政客的基金会建立起了良好关系，获取大型项目，直至出让核原料开采权，都不算什么了

　　关于克林顿基金会的争议，至今余波未了。

　　近日，美国司法观察组织（Judicial Watch）公布296页民主党总统候选人希拉里的邮件，该组织称，其中有44页并非由希拉里本人发送给国务院。报道称，克林顿基金会对美国国务院的影响以及两者的关系因这些邮件的出现而疑点重重。

　　随着2016年美国总统大选临近，共和党与民主党的厮杀渐渐进入白热化阶段，针对两位候选人的各种负面消息也接踵而至。其中，克林顿基金会受到关注。

　　此前，共和党候选人特朗普在各种场合表示，希拉里通过克林顿基金会大量洗钱，基金会所得捐款只有不到10%被用于支持慈善机构等。这些消息虽被逐一证伪，但是，这个以民主党候选人希拉里丈夫、美国前总统克林顿命名的基金会是否如公众预期般运作规范，乃至以其为代表的美国前总统们的基金会是否在美国政治中扮演了政治掮客角色，已经引起了全球越来越多的关注。

　　游说不是万能的

　　提到美国前总统们的基金会，首先得从美国的金钱政治说起。

　　而提到美国的金钱政治，则不得不提及游说。

　　游说最早出现在17世纪的英国。当时，人们会在英国国会附近的一个大厅（lobby）内向议员们表达看法与意见，所以才有了“lobbying”（即游说）这个通过某种方式影响政客的现象。

　　在美国，游说的原始设计也是为了让多元的意见和观点能有一个交流、争辩的平台，以使作决策的议员们能够作出平衡的、明事理的决策。但是，也许制度的设计者可能并没有想到，在今天的美国，这种少数个体才拥有的渠道不仅仅只是“影响”甚至可以“左右”部分议员的态度了。

　　一些学者从1999年至2002年对超过300名活跃在华盛顿的游说者与政府官员进行了为期四年的跟踪访谈，结果发现，游说团体游说的实际内容，媒体及公众知道的非常少。真正进入公众视野的，可能只有少数轰动性议题，在其背后，游说已经推动不少议题悄悄地变化，甚至实现了法案的修改。

　　另一个有意思的发现是，不光专业游说者在参与游说，国会议员本身也是游说大军的重要组成部分。也就是说，他们会带着相关利益，试图去说服他们的议员同僚支持自己。

　　在华盛顿这样的地方，大财团的确更有可能得到他们想要的结果。不过，并不是钱越多，游说就一定越成功。这当中，还会遇到一些其他的制度限制。

　　同时，美国的制度变革往往需要越过很多的制度壁垒，这使得维持现状或顺应趋势更有可能，哪怕投进去的游说费用非常多。

　　从只“盖”图书馆到介入公共事务

　　因此，游说渠道有时效果不错，但不少时候却收获有限。那么，有没有其他潜在渠道可以更有效地影响美国政治呢？

　　重要政客的基金会可能会是一个非常明显的选择。而其中，卸任总统的基金会是不可忽视的渠道。

　　从1941年建立了罗斯福图书馆以来，美国总统在卸任后都会建立以自己名字命名的图书馆。一直到约翰逊，总统基金会设立的作用都仅限于为总统图书馆提供资金。

　　情况从卡特开始有所改变。卡特基金会的钱，不光用来支持图书馆的运营，很大一部分开始用来在全世界做各种各样的项目，主要是扶贫、维和、抵御疾病。卡特在任上的时候，美国人民对他都不太感冒。一些美国人甚至打趣道，“卡特还真是个不错的‘前’总统”，意指其主要政绩都是在卸任之后实现的。而在实现这些“政绩”的过程中，卡特基金会的作用至关重要。

　　显然，并不是所有美国总统在卸任后都会关注世界和平这样的宏大问题。有些美国前总统，比如克利夫兰和柯立芝，在卸任之后堂而皇之地去了保险公司当董事。不过，最近几届美国总统卸任之后，大多通过基金会等渠道，依然活跃在公共事务中。

　　比如，2010年，海地地震发生后，两位前美国总统创立了“克林顿——布什基金会”，从网上接收捐款，帮助海地。

　　2015年，在职期间发起了伊拉克战争的美国前总统乔治·布什的布什基金会发起了W100慈善骑行活动，为伤残老兵募捐筹款。

　　克林顿基金会的“污迹”

　　之所以说游说不一定能搞定的事情，通过政客基金会或许能生效，是因为这些机构和不少“大事”产生了台面下的联系。这在克林顿基金会身上就有显露。

　　比如，据《华盛顿邮报》报道，此前，阿尔及利亚政府在试图游说美国国务院缓和对阿人权状况的态度时，给克林顿基金会捐了50万美元，以支持其在海地的地震重建项目。克林顿基金会欣然接受捐款。

　　克林顿基金会有一个项目：克林顿全球倡议（Clinton Global Initiative）。完善尼日利亚海岸线是这个项目的一部分。据美国有线电视新闻网披露，一对黎巴嫩裔商人Chagoury兄弟在尼日利亚有沿海景观项目，而Chagoury兄弟捐给克林顿基金会大约100万～500万美元。这种打着诱人旗号，实则有利益交换嫌疑的伎俩，让不少美国民众对克林顿失去了信心。

　　最近，希拉里的邮件门进一步披露了涉及Chagoury兄弟的一些细节。有邮件显示，克林顿基金会的员工曾帮助Chagoury通过克林顿在国务院的助理，联系在黎巴嫩的重要政治人物，包括时任美国驻黎巴嫩大使。除此之外，邮件门还显示了一些其他国务院、克林顿基金会、第三方利益交换诉求的内容。

　　据《纽约时报》报道，加拿大铀矿开采公司Uranium One，曾为了控制美国五分之一的铀矿开采权而通过Fernwood基金会给克林顿基金会捐款。因为铀是制造核武器必不可少的原料，所以这个项目涉及到美国的国家安全。而一旦商业交易涉及国家安全，内阁的重要官员们（包括时任国务卿希拉里）就需要讨论批准。Uranium One给克林顿基金会捐了235万美元，也同时顺利获得了开采权。人们不能断定这两件事情之间一定有联系，但不少人认为，至少克林顿基金会没有因涉及利益冲突而选择规避。

　　据《赫芬顿邮报》报道，海地地震后，克林顿基金会垄断了海地救援，甚至不让别国公益组织的飞机降落。包括《纽约时报》在内的多家媒体还报道说，因为这样的垄断，克林顿基金会把不少项目交给了希拉里弟弟Tony Rodham的公司。Tony Rodham不仅被邀请加入了当地金矿公司的顾问委员会，同时还获取了在海地两千多万美元的房屋重建项目。

　　其他基金会可能更“污”

　　玉米游说可以促使乙醇燃料补贴高到不合理的地步，枪支游说可以让美国无法推进枪支管控与枪支购买背景审查。美国法律对于这类常规性的政治游说组织有透明度要求和规范。

　　根据1995年出台的《游说公开法》，任何6个月内在游说上花销超过2万美元的组织都要在美国的国会注册为“游说组织”。这些“游说组织”要在每年公布两次的游说报告中公布游说开销（包括频繁接触政府官员职员的薪水）、游说议题，以及具体参与游说的法律法规。《游说公开法》同时涵盖了提升游说组织透明度的要求。

　　但是，重要政客的基金会往往并不会注册成游说组织。而从实际情况看，试图影响政策的人一旦与重要政客的基金会建立起了良好关系，获取大型项目，直至出让核原料开采权，都可能比直接游说更容易实现。

　　对于这个颇具影响力的渠道，美国也曾尝试用一些方法进行规范。

　　比如，为了避嫌，在担任国务卿一职之前，希拉里·克林顿专门与奥巴马政府通过签署谅解备忘录预先作了约定，即在希拉里担任国务卿期间，克林顿基金会的捐款人名单全部需要向奥巴马政府汇报，以避免利益冲突。所以，舆论所指责的克林顿基金会大量从外国获取捐助的问题，被克林顿的支持者认为是比较透明的。

　　但是，目前的制度规范显然是不足的。据《华盛顿邮报》报道，希拉里在担任国务卿期间，克林顿基金会收到了至少来自7个不同国家的价值至少几百万美元的资助，其中一些违反了与奥巴马政府此前的约定。

　　从2001年成立至今，克林顿基金会收到的资金超过20亿美元，其中三分之一来自美国之外。从媒体报道的情况看，基金会给美国国外势力提供了与美国退休政要进行游说交易的一个途径。

　　值得一提的是，和同类型的基金会相比，克林顿基金会收受的外国资金比例并不算高。而且，在透明度上，不少基金会还不如克林顿基金会。据第三方机构politifact报道，卡特基金会，其所有美国以外的捐款并不是按笔单列，而是整体合并成一项。

　　克林顿基金会之所以备受关注，是因其不同于其他退休政要基金会之处，比尔·克林顿的妻子希拉里·克林顿正在代表美国现在的执政党竞选下一任美国总统，一些机构因此把向克林顿基金会捐款作为对一支潜力股的投资，期待在希拉里任上获取相应的回报。

　　（作者系美国波士顿大学国际关系与政治科学讲师）

　　文/孙太一