成都灾后重建中的土地产权实验
- 来源:瞭望东方周刊
- 关键字:成都,重建,土地,产权
- 发布时间:2010-12-02 08:47
近日的四川彭州市龙门山镇显得异常忙碌。一个将容纳1557户受灾群众的“山水生态居住区”在进行最后的绿化和路面整修。
这是与映秀处于同一断裂带的山区重镇，5·12地震中，龙门山镇96%的房屋倒塌或严重受损。为了赶在9月30日全面完成住房重建，全镇上下做着最后的“百米冲刺”。
灾后重建就像万米长跑，盖房只算跑完一小截，却已相当不易。“老百姓知道，国家给的援助只是输血，身体要恢复到良性循环，只能靠我们自己造血，但自力更生的动力在哪儿？我也曾感到迷茫。”龙门山镇党委书记宁顺轩说。
经历举步维艰的迷茫时期，四川各受灾乡镇在满目疮痍的土地上，开始用各种方式寻找自己的重建道路。当龙门山镇通过科学规划，吸引社会资金参与重建之时，都江堰天马镇正凭借着成都农村产权改革成果，以建设用地增减挂钩政策换来大量建设资金。
“正因为有了成都的城乡统筹改革，才使自力更生搞重建成为可能，各地不乏自发的创新之举。”一直关注四川灾后重建的四川省社科院常务副院长周友苏表示。
“腾笼换鸟”
2008年底，龙门山镇政府向受灾群众宣告，要把恢复和发展旅游业作为灾后重建的主导，但要兑现这个承诺却矛盾重重。龙门山镇山岭重叠，地势狭窄，土地资源有限，新建活动板房又占用了不少土地。既要重建家园，又要发展旅游，如何寻找足够的土地成为摆在当地政府面前的一大难题。
破解问题的关键就是找到新的发展空间。
最终，老场镇附近的一片河滩地成为解决问题的突破口。地震前，这是片荒地，但两岸可利用的土地丰厚。镇政府决定把老场镇受灾群众迁往河滩地集中安置，原址腾出来的土地则重新规划建设。
“场镇统一规划、异址建设”的思路，被当地人称为“腾笼换鸟”。
“腾笼换鸟”并未立即得到所有老百姓的认同。“凭什么政府一纸规划，我们就要搬过去？老场镇里都是黄金地段，河滩地根本不值钱。”
面对疑虑，政府开始了呼吁和解释。2009年6月3日，彭州市委常委、宣传部长、龙门山镇党委第一书记谢芝华召开了一场群众大会。随着“腾笼换鸟”蓝图在他的描述下清晰展开，原本吵嚷的会场逐渐安静下来。
蓝图中，河道两侧将建起一个可安置全镇灾民的“生态居住区”，而老场镇将集中打造一个“旅游商贸服务区”，以吸引更多社会资金流入，这些资金将带活场镇经济。伴随老场镇旅游配套的升级换代，游客将实现“沟内旅游、沟外住宿”，更多游客会留在场镇居住和消费，当地居民收入自然会随之大幅增加。
2009年6月，“腾笼换鸟”蓝图得到龙门山老百姓的真心拥护。伴随“腾笼换鸟”的实施，龙门山镇政府也开始大刀阔斧地建设起“山水生态居住区”。
又一个问题出现了。整个场镇1500多户全部纳入“统规统建”，住宅区全部建完，预算将达到2亿元，而国家的扶持资金总共是2000多万元，中间有1.8亿元的资金差。
“这个钱不可能让老百姓出，资金来源就是科学规划腾出来的土地。”河滩地在分类上属于未利用地，土地价值很低。整理出来后，经过依法审批变为国有建设用地，再经开发整理，土地价值大大提高。政府将多出来的河滩地进行出让，利用其间形成的差价来弥补建房资金的缺口。
谢芝华给老百姓算了一笔账，河滩整理后有400亩地，建居住区只用去100亩，剩余的300亩加上居民从老场镇腾出来的地，共节约接近600亩，按30万元/亩计算，就能解决资金约1.8亿元。
“过去解决城乡统筹的问题，往往是用城市的办法解决农村的问题，这次反过来用农村的方式来解决城镇的问题。”谢芝华感叹说，这种做法没有先例，但在龙门山灾后重建中却得到了充分的运用和政策的支持。
政府不包干
龙门山镇“腾笼换鸟”的做法，主要依托“政府大包干”的方式。而都江堰天马镇在规划“31个安置点”的过程中，摸索了另外一种道路：政府不包干。
天马镇党委书记竹柯告诉本刊记者，过去农村搞集中居住往往占用耕地，但在着手划地时，一位退休老支书提出：建安置点，我们能不能想点别的办法，不要再占用土地价值高的耕地，应该把一些闲置的土地利用起来。
这句话启发了竹柯。天马镇决定利用川西特有的“林盘地”取代耕地，将日后的住房建于林盘中。林盘地属于农村居民点用地（含宅基地），把房子建在里面，不仅不占耕地，还能把林盘里各种天然树木保护起来。政府要做的，就是动员自家“小院子”里的老百姓，搬往“大院子”（林盘）里建房。
“拆小院并大院”的做法得到村民一致认可，但其中也出现过一些小插曲。“协调过程很麻烦，按照灾后重建政策，迁过来的人原本要支付大院的人一亩15万元，大院的人认为，一亩起码要20万，喊价很高。”天马镇党委副书记刘刚介绍说。
马镇政府安排大量人手，却一户也没有协调成功。“这时我们就醒悟了，政府参与其中不一定能完全解决问题，有些问题交由老百姓自己去解决反而有更快更好的效果。”竹柯说。
权力下放之后，发生了戏剧性的变化。第一批安置点的协调工作98%得到了妥善处理，变化的背后是老百姓针对调地问题，创新出了多种灵活办法。
“最初就是政府规定的货币化结算，他来占你的地，原则上根据15万一亩的价格，一次性支付。但有的老百姓不要钱，他们就用承包地搞土地置换，依靠亲戚关系自愿结对调地。还有一种情况是自主协商价格，有的按16万一亩交易立刻就解决了。”竹柯说。
安置点的规划协调，让天马镇总结出一条经验：政府只要引导一个大方向，不一定事必躬亲。
“产权”是政策变资本的法宝
刘刚说，在“统规统建”模式下可以统一开建安置房，而搞“统规自建”的天马镇31个安置点是陆陆续续地开始动工，因为要等老百姓自行完成一个协调过程。而一旦开建，“统规自建”的速度就很快。天马镇2009年3月全面动工，当年年底基础设施配套就已全部建完。
竹柯透露，天马镇也曾想过尝试“统规统建”的大包干模式，但搞“统建”在建设前期就要吸引大笔社会资金，而天马镇是一个传统的农业乡镇，缺乏旅游资源，很难吸引资金。
灾后重建出台的“农村集体建设用地减少和城镇建设用地增加相挂钩”政策，最终为天马镇带来了希望。
具体做法是：在自愿的前提下，通过“拆小院并大院”的方式，让农民集中安置居住，将腾出来的原居住地“小院”全部还原为耕地，减去安置点建设占用耕地面积的部分，腾出一亩建设用地指标就可以获得15万元的项目资金。这15万并不是把土地的所有权和使用权买走，所有权照样归集体，使用权照样归农民，只是把宅基地复垦节约的建设用地作为指标调整到城市发展需要建设用地的地方。
这个政策，顿时让天马镇跳出了社会资金难引进的樊笼。从账面上测算，全镇通过这种方式将新增耕地1700多亩，同时腾出1700多亩农村建设用地指标，按每亩指标价格15万元计算，天马镇由此可获得重建资金2.6亿元。由此带来人均1.1万～1.8万元的建房补助，让老百姓着实满意。
然而在该政策实施前，确定每户的宅基地面积成为一个重要的前提。竹柯说，地震前天马镇就成为农村产改第一批试点镇，天马镇12个村，1/3的确权工作震前已经办完，通过产改确权办证以后，农民的生产要素就固化下来。当时没有感到确权特别重要，地震后，才发现如果没有确权颁证，面积无论怎么算都难被各方认可。灾后，一边搞重建，一边就把宅基地的确权进一步推进下去。“产权，才是政策变资本的法宝。”竹柯说。
不到一个半月的时间，天马镇将剩余的2/3土地全部测绘完毕，为农户一一办理了宅基地产权证，并测算出能够腾退1700多亩农村建设用地。整理增加的耕地原本要等到验收合格后，才能支付资金，由于灾后重建任务十分紧迫，成都市国土资源局很快就把天马镇腾出的建设用地指标转入了成都市温江区，温江区的预拨款也随之一笔笔划到了天马镇。从开始动工到房屋主体建设，每一步建设资金都有了保障。
随着永久住房的完工交付和产业项目的启动实施，也随着重建过程中干群关系的日渐拉近，灾区群众对于未来生活的信心越来越强。■
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