应大幅降低企业所得税

　　企业所得税作为企业承担的第一大税赋，降低其税率，能够直接有效地减轻企业税收负担。笔者认为，可以考虑将目前企业所得税25%的税率降低至20%

　　2017年2月24日，第十二届全国人大常委会第二十六次会议表决通过了《企业所得税法》（修正案）。本次修法完成了与《慈善法》的“无缝衔接”，为“三年结转”规定在税收征管实践中的有效执行扫除了法律冲突的障碍。新《企业所得税法》对构建和谐社会具有重要意义。“三年结转”的规定大幅减轻了企业税收负担，在公益性捐赠方面为企业提供了减税松绑的制度保障，这将在很大程度上调动企业参与慈善事业的积极性，避免企业社会责任仅停留在说教与道德宣誓上。由于自身的集合规模和资本优势，企业在公益性捐赠中具有其他社会成员无法比拟的地位和作用。可以说，《企业所得税法》修法一小步，慈善事业发展一大步，这也是本次《企业所得税法》修法的主要亮点。

　　但遗憾的是，《企业所得税法》10年首修并没有涉及社会高度关注，并惠及层面更高的企业所得税税率调整问题。近年来，中国经济增长率下降，企业经营状况欠佳，在国际降税潮流下，中国企业活力与竞争力正不断削弱，以降低企业所得税税率为核心的减税降费已是迫在眉睫，《企业所得税法》修改应当走得更远。

　　各国企业所得税降税趋势下中国企业国际竞争力不足

　　1.近二十年来各国企业所得税降税趋势。OECD（经合组织）国家大多为世界上具有代表性的发达国家，根据OECD国家税收数据库中税收政策与管理中心的统计，自2000年至2016年，35个OECD国家中有33个国家最终下调了企业所得税综合税率。2000年至2016年中，OECD各国的平均企业所得税综合税率也一直处于下降趋势，从2000年的32.49%下降至2016年的24.66%，降幅达7.83个百分点。

　　为了获取国际竞争优势，刺激投资，加快经济发展，过去的十几年中，发展中国家的所得税税率降低力度并不亚于许多欧美发达国家。例如，马来西亚政府将企业所得税税率从35%下调至现在的24%，越南将该税率下调至20%，菲律宾也计划在2019年降低企业所得税税率至20%。2015年，泰国和新加坡的企业所得税税率分别为20%和17%。发展中国家这一税率下调趋势仍在继续。

　　国际竞争日益剧烈使得绝大多数国家不断下调企业所得税税率。然而，中国并没有顺应这个潮流，自2007年《企业所得税法》制定后，中国再未调整企业所得税税率。虽然2007年《企业所得税法》将企业所得税基本税率定为25%，在当时世界各国企业所得税税率中相对较低，具有较强的国际竞争力。然而在10年后的今天，无论与发达国家还是发展中国家相比，中国这一优势都已大大削弱。

　　企业所得税税率对国际竞争力究竟有多大影响？为了回答这个问题，我们可以考察一下企业所得税税率与国际税收竞争力指数（ITCI，International Tax Competitiveness Index）之间的关系。ITCI旨在衡量一国税收体系对竞争力和中立性的遵从度。兼具竞争性和中立性的税收制度，既能促进经济增长和扩大投资，还能为政府开展重点项目筹集充足的财政资金。从各国企业所得税税率变化与ITCI排名变化的关系来看，企业所得税在提升国际税收竞争力方面，有着举足轻重的地位。在ITCI排名中越靠后的国家，企业所得税越高。同时，企业所得税的上涨往往导致ITCI排名的下降。综上，在国际降税趋势下，为了改善中国企业所得税过高的现状、提升中国税收的整体国际竞争力，降低企业所得税是必不可少的一步。

　　2.特朗普减税计划或将掀起新一轮国际降税潮流。特朗普当选美国总统后，其在竞选时提出的减税计划引起了世界各国的关注。特朗普减税政策的核心是将联邦个人收入所得税率由目前的七档简化为12%、25%和33%三档，这意味着美国最高联邦个人收入所得税率将由目前的39.6%降至33%。在企业所得税方面，特朗普主张将最高联邦企业所得税率由目前的35%降至15%，并提议对美国企业海外利润一次性征收10%的税率。特朗普的该项计划一旦实施，必定带来连锁反应，掀起全球范围内新一轮国际税收竞争的浪潮。

　　国家税务总局原副局长许善达曾表示，特朗普的减税计划给中国带来的挑战是非常严峻的。首先，中国经济的一大优势在于制造业性价比较高，一旦美国大幅度减税，将缩小中国这一优势。其次，美国减税政策一旦落实，将导致各国资本流向美国，从而带来20世纪80年代里根政府减税政策的相同效果。由于美国不会将资本投入到劳动密集型产业，而是投入到科技创新中去，极有可能在短时期内引发美国科技又一次大爆炸。为了抵消这些潜在影响，中国应当巩固、健全目前新常态下的财税战略，贯彻落实供给侧结构性改革，推行“三去一降一补”。笔者认为，《企业所得税法》税率调整是中国引领世界降税潮流、激发企业活力、提升国际竞争力、促进经济发展的必经之路。

　　国内经济发展情势下企业活力亟待增强

　　近年来，中国经济增长率下降，许多企业的经营状况欠佳，利润率下降。这一现状导致企业投资积极性降低，资金不愿进入实体经济，而是大量流入房地产行业，又引发楼市库存增加的问题。降低企业税费负担，增强企业活力，已经迫在眉睫。在社会各界，降低企业税费负担的愿望表现得越发强烈。

　　中国税负高低的问题，可以从中美税负对比中探究。第一，在税收制度方面，美国联邦、州和地方政府对税收的征收和使用相对独立，以直接税为主，税收法制化程度较高。而中国税权高度集中，以间接税为主，法制化不健全，存在寻租空间。第二，在宏观税负层面，中国广义财政收入口径税负高于美国，非税收入则更高。第三，在税收结构方面，美国以直接税为主，主要向个人征税，调节收入分配功能较强。而中国以间接税为主，主要向企业征税。从中美税负的对比中可以看出，中国企业税负大幅高于美国，这一情况在制造业中表现尤为明显。

　　实际上，相较于中国周边国家与地区的企业所得税税率，中国大陆地区25%的基本税率已显沉重。虽然我们有20%和15%的低税率优惠，但企业由于无法取得发票或者其他原因，不能就税法规定的很多项目进行税前扣除，企业的实际所得税税负并不低。

　　从企业所得税占GDP的比重可以看出，中国企业所得税负担的沉重。中国国家统计局的数据显示，2015年中国各项税收收入为124922.2亿元，其中，企业所得税为27133.87亿元，企业所得税占总税收比重为21.7%。2015年中国国内生产总值689052.1亿元，企业所得税占GDP比重为3.9%。2014年这一比重为3.8%，比经合组织国家的平均值2.8%高出一个百分点。根据经合组织统计，企业所得税占GDP的比重，德国为1.5%、法国为2.0%、英国为2.5%、美国为2.6%、西班牙为2.0%、芬兰为1.9%、匈牙利为1.5%，均低于中国。较高的企业所得税税率，一方面削弱了中国的国际竞争力；另一方面压抑了企业活力，进而引发一系列经济问题。

　　近几年来，中国税收征管水平明显提高，目前应当考虑让出一部分政府收入，回归正常的税率状态。除了税赋的沉重，企业每年需要上交名目繁多的费用。国家统计局发布的数据显示，中国2015年国家财政收入共计152269.23亿元，国家税收收入为124922.20亿元，国家非税收入为27347.03亿元。由于行政收费往往游离于法律的调控之外，财政透明度不高，因而存在乱收费现象，对费用负担本就沉重的企业来说更是雪上加霜。故而，为企业减负不应仅局限于对各项税率的调整，减税与降费同步实施才是对企业最大程度的松绑。

　　实际上，中国政府已经意识到减税降费的重要性并开始推行一系列政策，以激发企业活力。但与实际负担相比，企业税费负担依然较重。企业所得税作为企业承担的第一大税赋，其税率的降低，能够直接有效地减轻企业税收负担，在中国财税体制改革中，应当大刀阔斧地降低企业所得税税率。只有企业真正轻装上阵，活力与竞争力才会不断增强，实体经济才会真正繁荣。

　　未来《企业所得税法》之构想

　　1.应将企业所得税税率由25%调低至20%。一个良好的法律首先应该适合中国国情，同时，需要参照国际通行做法，并考虑其可行性，这样民众对法律的尊重度会比较高。若立法部门对社会各界关于降低企业所得税税率的呼吁视而不见，久而久之，便会影响经济和社会的稳定发展。

　　税率确定是一个精细化的论证和推理过程。首先，需要大量的依据提供支撑。其次，要有公众参与的民意公示机制。通过公开征求意见的方式，汇总并分析数据，平衡征纳双方意见。最后，应当有税率施行的效果预测报告和制度试错的调试机制。

　　笔者认为，可以考虑将目前企业所得税25%的税率降低至20%，一旦落实，降税的效果将立竿见影，2017年可实现的减税效果约为6100亿元，约占GDP的0.76%。将企业所得税税率下调至20%，是基于以下几个理由。

　　第一，税率的高低与企业回报和企业利润挂钩。减税部分如果能够转化为劳动者收入或者企业投资，这将发挥比较可观的逆周期调控作用。虽然有很多措施能够直接提升企业回报，例如，财政部、国家税务总局发布了《关于进一步完善固定资产加速折旧企业所得税政策的通知》，试图通过完善固定资产加速折旧政策方案，提高企业加大设备投资、更新改造及科技创新的积极性，促进中国制造业实现转型升级，从而提高产业国际竞争力。但相比于降低企业所得税税率，该项计划缺乏更直观、更明显的政策效果。从社会心理学的角度看，直观的降税政策更容易提升民众对政策的满意度。此外，在立法层面上落实国家简政减税政策，也为纳税人提供一种政策稳定性和持续性的心理期待。纳税人有理由相信减税降费不是暂时采取的激励措施，而是一个着眼于长远发展的战略性考虑。这种心理疏导机制能够消化企业界的悲观或对立情绪，增强民众对未来企业经营状况和利润率的信心，有利于增强企业活力，促进民众与政府的互信互谅、合作共赢，也有助于其他改革的顺利推行。

　　第二，制定税率时需要关注发达国家和周边国家的情况。如果中国企业所得税税率过高，一方面，无法吸引外资；另一方面，将削弱中国企业的国际竞争力。根据OECD国家税收数据库的数据，OECD国家中有11个发达国家2016年企业所得税税率在20%以下。并且在当前国际企业所得税降税趋势下，各国均在酝酿新一轮降税调整。笔者认为，中国与其被动应对国际降税挑战，不如引领世界降税减负潮流，为中国企业提升国际竞争力再创新机遇。

　　第三，降税时需要考虑政府财政的压力。国家自身并不能创造物质财富，需要依靠纳税人纳税所形成的财政收入履行国家职责。如果将税率定得太低，显然会大幅削减国家财政收入，从而影响包括医疗、教育、住房等一系列社会建设。将企业所得税税率定为20%，虽然会缩减约6100亿元的财政收入，但考虑到中国现在的经济发展状况和减税可能带动的经济增长，5%的降税幅度仍在国家的承受范围之内。如果将企业所得税降税政策与其他相关的财税体制改革配套进行，既有“减法”又有“加法”，则对中国财政收入的冲击将更小。

　　2.一揽子财税改革配套措施及其法治化

　　（1）完善、落实并全面推开“营改增”试点政策

　　全面实施“营改增”，是深化财税体制改革、推进经济结构调整和产业转型的重头戏。自2012年“营改增”在上海试点以来，改革成效显著。随着“营改增”试点的全面推进，2016年为企业减负5700亿元。这体现了“营改增”最大的特点，即避免营业税重复征税、不能抵扣、不能退税的弊端，实现增值税“道道征税、层层抵扣”的目的，有效降低企业税负。《企业所得税法》的税率调整应当与“营改增”同步进行，以期在最大程度上减轻企业负担。今后在推行“营改增”政策时，应当考虑简化增值税税率结构，例如将四档税率简并为三档，以营造简洁透明、更加公平的税收环境。

　　（2）适当扩大国债和地方政府债券规模

　　为了应对简政减税带来的政府财政收入流失问题，有必要适当扩大国债和地方政府债券规模，以“开源”的方式保障政府职能的实现。

　　（3）同步减少财政支出、优化财政支出结构、减少浪费

　　与“开源”对应的，便是“节流”问题，税率的降低应当与减少财政支出同步进行。一方面，应当优化财政支出结构，修正不可持续的支出政策，调整无效和低效支出，腾退重复和错位支出；另一方面，创新财政支出方式，引导社会资本参与公共产品提供，使财政支出保持在合理水平，将财政赤字和政府债务控制在可承受范围内，确保财政的可持续性。

　　（4）完善财政转移支付

　　由于调整和优化财政支出框架涉及财政系统中的各级财政部门支出状况，如果不对现行财政体制进行适当调整，就不能实现纵向财力框架的优化。对于许多相对困难的基层财政而言，根本不具备调整和优化横向财政支出框架的财力基础。鉴于此，中国应该在合理界定各级政府的公共职责与公共权限的基础上，按照财权与事权相统一和财力均等化原则，适当调整分税制和转移支付制度的内容。

　　财税是链接政治体系、经济体系和社会体系的关键环节。此前，中国倾向于通过行政指令推进改革，但这种方式的不协调性、不可持续性愈发明显，下一阶段的改革亟需由行政主导向法治主导转型。在一定程度上，企业税费负担越来越重与政府取得收入的权力缺乏法律约束有直接联系。为了使减税降费具有稳定性与长效性，应当尽快落实财税法定原则，强调一揽子财税改革的法治化，将政府收入与支出的阀门控制在人大手中，做到透明公开。

　　（作者分别为北京大学财经法研究中心研究人员；北京大学法学院教授、中国法学会财税法学研究会会长）

　　□杨城 刘剑文

关注读览天下微信， 100万篇深度好文， 等你来看……