节能降耗政策的执行应该有所调整
- 来源:银行家
- 关键字:节能,降耗,政策
- 发布时间:2010-12-13 16:57
节能降耗在地方开始行政式的扩大化
距“十一五”结束仅剩几个月时间，而“十一五”节能降耗目标——单位国内生产总值能耗降低20%左右——还远没有实现。根据国家统计局早前公布的数据，中国2006年、2007年、2008年及2009年的单位 GDP 能耗分别下降了1.79%、3.66%、4.6%和2.2%。这意味着，2010年的单位GDP能耗要下降7.75%才能达标。在4万亿刺激经济计划发挥作用的第二年，要达标无疑要关停诸多工厂才有可能。从2010年的形势来看，要完成“十一五”单位GDP降耗20%是几乎不可能完成的任务。2010年7月初，国家统计局将2009年GDP数据上调了5154亿元，做大了GDP的分母，也增大了过去四年节能降耗的成果。以新的数据基础，国务院估计2010年只需完成4.4%的降幅即可达标。
尽管国家统计局帮助中国政府减轻了不少节能降耗的负担，但各级地方在强力推动节能降耗工作时，仍然感到压力很大。由于前几年能耗太多，最后这几个月只好“临时抱佛脚”，纷纷以行政手段来推动节能降耗。
压力之下，多个省区开始对区域内高耗能企业进行强制性限电。浙江可能是最早为达到节能减排目标实行限电的省份，江苏省也从8月的最后一周开始对省大型水泥企业的熟料生产线开始执行限电停窑。而近期有消息称，海南省也将步浙江、江苏的后尘，省内两家大型水泥企业已接到限电通知，但具体停窑时间尚未确定。相比之下，对钢铁行业的限电措施覆盖面就更广了。浙江、江苏、福建、河北、山西五省已经出台了明确的对钢铁行业的限产计划。其中，浙江地区要求宁波钢铁自9月1日起对一座2500立方米高炉进行停产，停产时间要持续到年底，杭钢则至少要停掉一个电炉。还有不少地方对当地的钢厂、焦化厂、铁矿采选厂等高能耗企业发出停产通知。有的对所有高炉、生产线不分青红皂白一律关停，一些符合产业政策、甚至达到1000立方米的高炉也在关停名单上。
在钢铁大省河北，邯郸、唐山、承德等地都在执行或讨论限产措施，以钢铁企业为代表的高耗能企业受到极大的限产限电压力，短期内产量恢复困难较大。江苏的多家台商已陆续收到来自江苏官方的通知，要求台企配合当地9月和10月大规模实施的工业用电总量管制。台商透露，江苏省的官方目标是，将9月可用电量由8月的16亿度降至13亿度，单月降幅达18.75%；10月再降到11亿度，两个月的用电总量将限缩超过三成。江苏省常州市政府已发出公告，从8月27日起将实施“上九休五”，也就是连续上九天班、连休五天，以达到常州“十一五”节能目标。
江苏省的做法已经让台商感到风声鹤唳。江苏向来是台湾资讯产业重要的生产据点，不仅有鸿海、仁宝、广达、和硕、英业达等重量级笔记本电脑的代工厂，还有供应链上的被动元件等相关零组件厂；半导体晶圆代工厂台积电，封测大厂日月光，硅品、面板大厂友达，以及记忆体模组厂威刚，太阳能厂茂迪、旺能等也都在当地设厂。此外，台湾手机供应链也群聚华东地区，包括华宝、华冠、佳世达等；闳晖、美律在苏州都有厂房，而且苏州厂约占总产能的三成到一半。厂商们担心，在限电措施下，各厂被迫“上五休二”或“上九休五”，将直接影响9月至11月的出货量和营收表现。此外，江苏的沙钢集团、永钢等都收到政府的限电通知，均表示“肯定会对产量有影响”。
在近年工业项目投资较多的广西钦州，据称政府已发出节能降耗的企业责任表，将当地的耗能企业都列入“黑名单”，部分企业被明令9～12月减产甚至停产，另一部分企业则要求限产三个月。由于直接对企业限产遭遇的反弹太大，后来地方政府又改变方式，不直接要求限产、停产，而是改为调整供电计划，大幅减少部分企业的供电，有些企业的用电计划竟然下调超60%。
在一些地方，拉闸限电的做法甚至扩展到了居民生活用电领域。如河北衡水市安平县为完成节能降耗指标，对全县分三批实施限电，每批限电22小时。限电期间，不仅居民家停电停水，医院和指挥交通的灯也遭停电。
节能降耗本来是好事，但在执行时越来越普遍的扩大化，却给生产和生活都带来了困扰。中钢协常务副会长罗冰生表示：“不分青红皂白，采取一刀切的办法限制产能，不符合节能减排的方向。”这样突击式地搞节能降耗，其代价是所有用电者一起来承担，这种行政化的做法十分不妥。
一刀切式的降耗行动没有考虑区域差异
在各地强力推动节能降耗的同时，产业界和地方政府也在不停地抱怨。其中一个重要问题是，一刀切的节能降耗政策在全国统一实行，忽略了地区经济差异，会造成地区间的不公平，加大了调控的难度。
以广西、广东和辽宁三省（区）比较：从2005年到2009年，广西的GDP增长了89.5%，第二产业增加值增长了124%，第二产业占比从37%增加到43.9%；同期，广东省的GDP增长了80%，第二产业增加值增长了79.3%；辽宁GDP增长了88.2%，第二产业增加值增长了100%，第二产业在GDP中的占比从48.8%增加到51.9%。这些数据说明，经济落后的广西经济增长起步晚，工业生产近年大幅增长。像广西这类经济起步晚、盘子小的省份，以2005年的基数来计算节能降耗成绩，显然很吃亏。
比较三省2006～2009年的万元GDP电耗的变化，广西四年的数据为0.02%、2.14%、-1.92%、-2.00%，广东为-1.95%、-1.30%、-6.17%、-6.13%，辽宁为-1.01%、-2.91%、-8.17%、-6.82%。这充分显示出，经济后发的广西，比经济大省广东和传统老工业地区辽宁，在节能降耗过程中的难度都大。一刀切下来，广东、辽宁不感到难受，但广西新上马的这些工业项目，则首当其冲。
从2009年各省的单位GDP能耗数据分析中，可以看到明显的区域差异。2009 年全国省级区域的能耗，最低的北京为0.606，最高的宁夏为3.454，两者相差5.7倍。单位GDP能耗较少的是北京、广东、上海、浙江、江苏等这些经济发达的地区。首先，这些地区起步较早，受到政策扶持的力度也大，是率先迈入经济发达行列的地区，它们更多的GDP来自于金融、服务、贸易等无烟产业，以及能耗相对较小但产出价值高的工业。单位GDP能耗较高的地区是宁夏、青海、山西、贵州、内蒙古等地。在这些地区，有的是因为GDP过小而使得单位能耗大；有的是因为其本身属于资源性的地区，GDP更多的来自与采矿、冶炼等产业，自然使得能源消耗很大。从数据看，这些后发地区，其能耗下降幅度没有显著地与经济发达地区拉开差距，表明在降低能耗方面，后发地区并没有多的优势，还是难以放弃高耗能产业带来的GDP。
由于各地GDP基数不同，作为政策目标的单位GDP能耗指标，并不能反映一个地区真正的“能源消耗”程度。以2009 年的能源消耗总量计，国内绝对数最小的为海南，仅为1399.61万吨标准煤；绝对数最大的山东为36239.28万吨，相差25倍。2009年绝对能耗排在前四名的省份分别是山东、河北、广东、江苏，其中广东、江苏、山东的当年GDP总量分别为全国前三，都超过了3万亿元，基本反映了能耗大、GDP大的特点，但山东的能源利用效率要低于广东和江苏。总能耗排全国第二的河北省，其能源利用效率就更低了。这也是河北省在2010年的节能降耗行动中成为重点关照对象的重要原因。从长期工作着眼，如果要设定降耗指标，绝对能耗和单位能耗都不容忽视。中国的市场很大，区域差异显著，经济底子不一，如果不加区别地一刀切，对欠发达地区将很不公平。
节能降耗应该放弃面子，保持政策弹性
在2010年夏季达沃斯会议上，国务院总理温家宝对节能降耗问题的表态特别值得关注。温总理说：“‘十一五’的前四年，中国的单位GDP能耗下降了15.6%，但我们定的计划是在五年内下降 20%左右。实现‘十一五’规划的目标确实有很大的困难。但我们不惜以降低GDP增速为代价来实现这一目标。当然，我们也要实事求是对待这个问题，而不使这项工作流于形式或者弄虚作假。明年3月份，我将向全国人民代表大会做出交代，而且向全世界做出交代。我现在不知道结果会怎么样，但是我相信一个负责任的政府所应该做的努力我都会做到。”
对于期望中央在节能降耗政策上有所放松的产业界和地方政府来说，温家宝总理的表态无疑是一盆凉水，再次展现了中央政府在节能降耗问题上的强硬姿态。
地方政府之所以在执行上如此强硬，是因为节能降耗已成政治目标，并且国务院将此事与地方官员的乌纱帽挂了钩。2010年5月温家宝总理曾强调，要采取铁的手腕淘汰落后产能，地方各级政府主要领导、企业主要负责人要切实负起对本地区、本企业节能减排工作第一责任人的责任。要强化行政问责，对各地区节能目标完成好的要给予奖励，未完成的要追究主要领导和相关领导责任，根据情节给予相应处分，直至撤职。如此严厉的规定当然令地方官员色变。地方官员固然都希望本地经济增长、财政增收，但当这些危及乌纱帽时，经济增长还是暂且放一边去吧。事情发展到这一步，意味着节能降耗已经上升为政治问题了。
问题是，2010年的节能降耗并不那么简单，如果一刀切式的刚性执行，肯定会给经济带来不小的伤害。首先，2010年国内节能降耗的难度加大、完不成任务，情有可原——金融危机之后的4万亿救市计划和十大产业振兴计划，既刺激了中国经济，也刺激了全国投资建设铺开了摊子，同时刺激了高耗能、高排放行业的快速增长。现在经济增长没有太大问题了，节能减排形势却变得十分严峻，急剧的政策转向让地方措手不及。不少地方政府上半年的排放指标已经用完，即使下半年工厂都停工，也不能达标。如果节能降耗是一个刚性目标，那么这一目标的实现无疑会以牺牲产业发展为代价。2010年经济稍好，政策又迅速掉头，急剧的政策变化加大了降耗的难度。不少地方抱怨：2010年下半年的经济“很难搞”。
强制性拉闸限电的做法正在国内扩大化。由于国务院已下定决心要在年内达标，因此节能降耗将作为硬任务来完成。但与此同时，各地正积聚的反弹压力也越来越大，这迟早会引发问题。
对当前节能降耗政策面临的问题，相信国务院心知肚明，但也骑虎难下：铁腕治理的话刚说出口没多久，现在不好松口；如果松口，又怕地方一拥而上；继续铁腕治理下去，一些地方的经济又可能哑火。这其实是个面子问题，但面子又哪有经济的“里子”重要呢。从长期来看，节能降耗无疑是非常重要的长期工作，也是结构调整战略的重要组成部分。但就2010年的短期政策操作而言，中央政府其实可以保持一定的政策弹性，考虑到区域差异、产业结构差异、绝对能耗总量差异等问题，以减少对经济复苏进程的影响。
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