房地产税焦点辨析

　　对政府开征房地产税的逻辑可以从四个方面进行理解：一是完善中国直接税体系；二是完善中国地方税体系；三是完善中国现代房地产税制度；四是建立中国房地产市场调控的长效机制

　　2017年12月20日，《人民日报》第7版大篇幅刊载了财政部部长肖捷的署名文章《加快建立现代财政制度》。文章发出之后，在社会上引起了较大的反响和广泛的讨论，其主要原因是文中提出了“推动房地产税立法和实施”这一公众关注的焦点问题，而且关键是房地产税将居民个人住房纳入征税范围，并将按照房屋评估值进行征收。

　　在中国这样一个带有浓厚的“老有所养、住有所居”、“有恒产者有恒心”观念的国度，从居住的角度，拥有一套属于自己的住房可以说是每个中国人的毕生追求；从理财的角度，有钱之后买房买地似乎是渗透到中国人骨子里的一种文化传承。而从1998年房改之后，中国房地产市场快速发展，在20年的时间里，居民住房拥有率快速提升，居民家庭资产配置中房产占据主要位置。因此，征收房地产税的提法一经严肃且确定地提出，就迅速引爆了舆论并成为公众关注的焦点。

　　目前，媒体和公众对房地产税关注的焦点主要集中在几个问题上：一是房地产税的内涵；二是房地产税开征的理论基础；三是房地产税开征的可行性；四是房地产税开征之后对房价的影响；五是房地产税开征的时间表。

　　房地产税开征之所以能引爆舆论并成为公众关注的焦点，一是因为其关系到每个人的切身利益；二是因为公众对房地产税的理解和开征逻辑还没有清楚的认识。因此，本文力图从三个层面对房地产税进行分析：首先理清房地产税的概念；然后分析国家开征房地产税的逻辑；最后就公众关注的几个焦点问题进行分析。

　　房地产税的内涵

　　房地产税，顾名思义是对房子及其土地征收的一种财产税，而要准确理解房地产税的内涵，需要把握四点。第一，房地产税是将房子和土地视为一个整体而征收的不动产税，相当于现行的房产税和城镇土地使用税合并。第二，房地产税的征税范围扩大，不仅对工商业房地产进行征收，而且将个人住房纳入征税范围。第三，房地产税的计税依据不同于现行的房产税和城镇土地使用税。现行房产税的计税依据是按照房产原值扣除一定比例计算，城镇土地使用税的计税依据是按照土地使用面积计算。现行房产税和城镇土地使用税的计税依据导致的问题是税收和房地产价格出现严重背离，尤其体现在房地产市场过热的城市，政府通过税收对房地产市场进行调控的能力下降。因此，房地产税的改革方向将是“按照评估值征收”。第四，根据第一点实际上可以推出，房地产税是对房地产保有环节进行征税，在此不涉及房地产的建设环节和交易环节。因此，可以预见的是，房地产税开征后，房地产保有环节的成本将上升，同时将“适当降低建设、交易环节税费负担”。

　　开征房地产税的逻辑

　　当前，中国与房地产相关的税收包括房产税、城镇土地使用税、土地增值税、契税、耕地占用税、城市维护建设税等多种。那么，在政府对房地产市场已经有了如此多税收调控手段的情况下，为什么还要开征房地产税呢？

　　目前，网上存在一些言论，诸如地方政府的土地快要卖完了，政府需要寻找新的收入来源，为此甚至还找出了各种数据佐证。本文认为，这些言论一方面片面地理解了政府开征房地产税的内在逻辑，另一方面从“恶”的角度来解释政府行为动机。实际上，对政府开征房地产税的逻辑可以从四个方面进行理解：一是完善中国直接税体系；二是完善中国地方税体系；三是完善中国现代房地产税制度；四是建立中国房地产市场调控的长效机制。

　　第一，完善中国直接税体系。通俗地讲，直接税是税收负担不能转嫁给他人的税，比如个人所得税、企业所得税、财产税，直接税直接作用于纳税人；而间接税的税收负担是可以通过价格转嫁给他人的，比如增值税、营业税、消费税等。表面上看，间接税是由纳税人承担，但实际上由买受人承担。直接税体系不完善，间接税比例偏高，引发两个问题：一是政府通过国际比较发现，中国的税收负担并不高，但是群众，尤其是低收入群体的“税收痛苦”感受却很明显。这是因为，间接税比例偏高会导致生活必需品价格里面含有较多的间接税，而低收入群体的恩格尔系数更高，生活必需品占其收入的比例较高。二是税收对收入分配差距的调节作用下降。税收作为财政政策的一个重要工具，其作用不仅是为政府提供收入来源，更重要的是通过让高收入者多缴税、低收入者少缴税来调节收入分配差距，但是间接税可以通过价格转嫁给最终消费者，因此间接税比例偏高就会降低税收调节收入分配差距的功能。房地产税属于财产税，即房地产税是直接税的一种，开征房地产税以提高直接税比重，同时降低间接税比重，将有助于解决目前面临的各种问题。

　　第二，完善中国地方税体系。地方政府要建设当地的基础设施，完善当地的公共服务等，都需要相当的财力支撑。1994年建立的分税制体系明确了中央政府和地方政府之间的税收划分，但是省级以下的市、县、乡各级政府在税收划分上并没有完全依照执行，更多的是实行税收分成和税收包干。由此导致的问题，一是如果地方政府发展经济带来的税收不能由自己掌控，从而不能用于当地的建设和发展，那么地方政府发展经济的积极性会受挫；二是地方政府在建设地方时财力与责任不匹配，在肩负地方发展责任和面临财政窘迫的两难境地时，地方政府的选择只能是通过举债、卖地等措施筹措资金。

　　而地方政府通过举债、卖地等手段筹措发展资金又会带来一系列严重后果：一是地方政府债务负担较高，融资平台杠杆率居高不下，经济运行面临系统性风险。二是地方政府卖地筹措资金是一种短视行为。一方面，卖地收入相当于一次性收入，本届政府的卖地行为会影响后续政府，当后续政府无地可卖的时候，在发展产业和引进项目时将面临无地可用的尴尬局面；另一方面，地方政府为了筹措更多的钱，抬高地价的动力很强，从而传导到整个房地产市场，影响民生。房地产税属于地方税，而且因为房地产税天然具备的“税基弱流动性、收入成长性、征管便利性”，开征房地产税有助于形成地方政府的稳定税源，同时有助于解决地方政府高额举债、短视卖地等问题。

　　第三，完善中国现代房地产税制度。中国现行与房地产相关的税收包括房产税、城镇土地使用税、土地增值税、契税、耕地占用税、城市维护建设税等，将房地产的建设、交易、保有等环节都包括进来了。但是目前存在的问题是保有环节的税负较低，建设和交易环节的税负较高。以2016年全国公共财政收入中以上六种税收额为例分析，经过计算发现，房产税、城镇土地使用税、土地增值税、契税、耕地占用税、城市维护建设税占六种税收总额的比例分别为11.66%、11.84%、22.11%、22.57%、10.65%、21.17%，其中房地产保有环节的房产税和城镇土地使用税合计占比为23.5%。其原因是现行房产税和城镇土地使用税的计税基础存在不合理的地方。房产税按照房产原值扣减一定比例计算征收，城镇土地使用税按照土地使用面积征收，由此就会造成保有环节的税收额与房地产的市场价值出现严重偏离，持有房子的成本较小，房屋空置等现象严重。如果开征房地产税，将房子与土地视为整体并按照评估值征收，而且在增加保有环节成本的同时“降低建设、交易环节税费负担”，就能很好地解决当前存在的问题。

　　第四，建立中国房地产市场调控的长效机制。综合来看，因为存在政府卖地、房地产保有环节税收负担较低等问题，中国房地产市场的发展存在过热现象。政府债务负担较重、社会资金大规模进入房地产市场，使宏观经济运行存在系统性风险，并挤压实体经济。政府为了稳定房地产市场，多次出台限购、限贷、限售、提高首付比例等措施，令人眼花缭乱、应接不暇，这样不利于稳定社会公众预期。宏观调控的目的是为了熨平经济波动，防止经济大起大落，但是频繁的调控对社会公众预期造成不利影响，起到的作用有可能会事与愿违。因此，“按照‘立法先行、充分授权、分步推进’的原则，推进房地产税立法和实施”，有助于建立中国房地产市场调控的长效机制，稳定公众预期。

　　开征房地产税焦点辨析

　　本文在厘清房地产税的概念、分析了房地产税开征的内在逻辑之后，进一步对开征房地产税的几个焦点问题进行辨析。这包括房地产税开征的理论基础、房地产税开征的可行性、房地产税开征后对房价的影响、房地产税开征的时间表。

　　第一，房地产税开征的理论基础。有媒体和公众存在一种认识，认为中国的住宅土地只有70年使用权，政府在获取了土地出让金之后不应该再征收房地产税，因为住宅使用的土地是租来的。这种认识看上去很有道理，而且很有说服力，但是实际上是没有认清中国的国情和政府的两种身份。中国的土地是国有或者集体所有，因此政府一方面是土地的所有者，政府依靠土地的所有权可以获得土地出让金；另一方面政府又是公共服务提供者，政府有权依照法律授予的权利征税。另外，有人拿西方国家的土地私有制说事，实际上这也存在误解，西方国家包括英国等发达国家同样是存在国有土地的。

　　第二，房地产税开征的可行性。肖捷部长在《加快建立现代财政制度》一文中提到了“对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税”。有媒体和公众对此提出了其中的两个难点：一是将个人住房纳入征税范围，就必须明确房屋的所有权，并避免有遗漏；二是对房屋按照评估值进行征收，那么这个评估方法是否合理、科学和可行。针对这两个问题，其实已经有了比较明确的答案。首先，国家正在加速实行不动产登记制度，住建部和国土部正在要求各地加速推进不动产登记平台建设。一方面，市县一级的不动产登记已经接入全国不动产信息登记平台，比预期提前；另一方面，对于存量的纸质房屋产权登记信息，住建部和国土部要求2017年年底前必须全部复制和移交到不动产统一登记平台上。其次，国家已经运行了十多年的物业税模拟评估“空转”征收，并在重庆和上海进行了试点，可以说对房地产按照评估值征收已经积累了丰富经验。

　　第三，房地产税开征后对房价的影响。因为事关每个人的切身利益，所以，房地产税开征之后的房价走势及对房地产市场的影响是公众关注的焦点。如何看待房地产税和房价之间的关系，实际上可以有三个视角。一是有人从成本角度解释两者之间的关系，认为征税之后房地产价格会随之上升。实际上，本文认为这种情况可能存在，但并不是主要因素。一方面，房地产税是直接税，直接作用于产权所有人之上，很难转嫁给下一个环节；另一方面，房地产除了具有使用价值之外，还具有投资属性，而投资品的估价是很难按照成本来进行估算的，一般是按照未来现金流的贴现值进行估算。二是从房地产市场的基本面来看，一个城市的房地产价格持续攀升，有供不应求的因素存在，但是从本质上来看，就像名牌商品一样，一个城市的房地产价格能高于其他城市的房地产价格，是因为它具有更多的附加值，如与房地产位置绑定的优质教育资源、医疗资源、公共服务设施等。三是从量价关系看，即从供需角度看，保有环节的房地产税收负担提高，对于刚需族来说会选择购买小面积的房地产；对于具有多套房的人来说，持有房屋成本上升，会促使他们将空置不用的房屋出租或者出售，从而增加房地产市场的供给；对于投资者来说，他们投资房地产最终还需要有人来接盘，因此其他人的购买行为会影响到他们的投资行为；房地产供应商也会根据市场需求做出相应调整。因此，从成本角度看，房地产价格与房地产税的关系实际上不大。从基本面角度看，房地产价格实际上与所在地的公共服务等相关。在排除政府卖地行为之后，如果地方政府的税源依靠房地产税，那么地方政府就有动机积极地建设当地，提供更好的公共服务。从量价关系角度看，房地产税的征收实际上有助于土地的集约利用，也有利于房地产市场回归理性，挤压泡沫。

　　第四，房地产税开征的时间表。因为肖捷部长在《加快建立现代财政制度》一文中提到了“力争在2019年完成全部立法程序，2020年完成‘落实税收法定原则’的改革任务”，因此，有不少媒体断章取义，预言房地产税将会在2019年或者2020年开始征收。实际上，从行文逻辑来看，肖捷提到的这个时间是指，“将现行由国务院行政法规规范的税种上升为由法律规范，同时废止有关税收条例。”至于房地产税开征的具体时间，可以从其他线索推理。如2017年10月10日，国家发改委副主任、国家统计局局长宁吉喆在国新办新闻发布会上表明，房地产长效机制建立方案正在加快制定，会适时出台。由此可知，目前房地产税相关法律实际上应该还处于起草阶段，如果按照“立法先行”原则实施的话，从房地产税立法到实际征收，还有很长的一段路要走。

　　（作者分别为北京师范大学经济与资源管理研究院教授，国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所助理研究员）

　　张琦 陈伟伟

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