国外怎样开征房地产税

　　目前中国房地产税制仍处于发展阶段，尚不具备一些使其高效运作的重要特征

　　房地产税是基于房地产价值向所有房地产所有者征收的税种。它被视为地方政府稳定税收收入的重要来源。例如，在澳大利亚、英国和美国，房地产税均占地方财政收入的70%以上。

　　房地产税在世界各地都很普遍，因为它具有众多优势，包括：（1）收入来源稳定和可预测，有利于长期预算和基础设施建设规划；（2）低顺周期性，在经济下行时仍能保持财政收入相对稳定；（3）行政成本低，经济效益高；（4）不易逃税，具有较高的透明度和征收成功率；（5）合理的房地产税是累进式的，能够实现包容性增长。

　　目前中国房地产税制仍处于发展阶段，尚不具备一些使其高效运作的重要特征。例如，税基中不包括住宅，而这是大多数国家最大的房地产税收来源。由于房地产市场在过去十年里的蓬勃发展，加剧了房地产投机、贫富差距和巨大的税收流失。中国如果具备运作良好的地方房地产税制，将能有效、公平、可持续地支持地方发展和维持政府开支。

　　通过回顾国际上的最佳实践和中国面临的具体挑战，本文旨在为房地产税的未来发展提供政策建议。

　　国际经验

　　1.各国选择的房地产税不尽相同。房地产税可以一次性或者定期缴纳。一次性缴纳的房地产税通常采取房地产转让税的形式，在房地产所有权变更时缴纳。但这会降低房地产的周转率，扰乱资本分配，甚至可能造成灰色交易市场。因此，越来越多的国家倾向于选择定期缴纳的房地产税，包括每年对土地、商业房地产和住宅征税。定期缴纳的房地产税可以对单位房地产采取单一税制，这种征管措施非常简便；也可以采用差异化的房地产税制，房地产所有人将依据既定标准缴纳不同数额的税费。由于单一税制的累退性，大多数国家选择了差异化的房地产税制，这种税制需要确立合适的税基和评估方法。

　　2.评估方法。三种最为常见的评估方法是：（1）资本评估法，以估定的房地产价值为依据来确定房地产税（主要盛行于经济合作与发展组织国家和拉美国家）；（2）租金评估法，以房地产能够在公开租赁市场上赚取的潜在租金为依据，来估定房地产税（英国前殖民地通常采用此法）；（3）面积评估法，计税基础为房地产面积和规模--可以不作任何调整，也可以根据地理位置和用途进行校正（常见于中东欧国家）。最近趋势表明，资本评估法已成为首选方法。但这一评估方法在实际操作时错综复杂，在不稳定的市场下更是如此。在大多数欧洲国家，用于计算房地产税税额的实际税基往往明显低于市场价格，从而保持税收水平的稳定，抵御价格波动以及避免过度征税。

　　3.税率要低，税基要宽。理论上，所有房地产都应该纳税。如果税基足够宽，即使税率低，也能创造可观的税收，尤其是覆盖率和征缴率高时。在美国，各州县的房地产税各不相同，但平均都低于估定价值的1%。在日本，地方税法限定了最高税率，地方政府最高能征收应课税价值的2.1%。然而，只有不到10%的日本地方政府税率超过应课税价值的1.4%这一标准税率。在绝大多数国家，住宅作为房地产税收的最大来源，税率要低于非住宅类。至于税率的种类，在采用资本评估法的情况下，通常实行统一税率或累进税率，且往往会区分住宅和商业房地产，城市房地产和农村房地产。采用租金评估法和以面积为依据的评估法时，统一税率则更为常见。

　　4.尽量少免税。房地产税制的发展往往始于城市地区从增值的城市房地产中获取资本收益，而后再应用于农村地区。然而，许多国家对多种房地产都免除税收，如农业用地、政府房地产和宗教房地产，并将免税作为鼓励商业用地开发的激励机制。但有证据表明，免税清单越长，政府的税收损失就越大，裁量减免税的授权机构的透明度也越低。不过，政府普遍会向有支付困难的房地产所有者--通常是最低收入水平的人--提供保障措施。

　　5.政府能力是成功的要素。快速的城镇化常常导致数据过时、行政能力滞后。要确保纳税人之间税务责任分配的一致性和公平性，高质量的房地产数据必不可少，还要有相应的法律来指导评估工作。为了解决相关问题，有些国家开始使用计算机辅助的批量评估系统，让私营部门更多参与到评估过程中。为确保评估的独立性，越来越多的国家由不同部门履行评税和征税职责，同时辅以冲突解决机制，来解决政府评税工作的差异性问题。

　　6.房地产税的划分。房地产税通常划归地方政府，有以下几个原因：（1）税收的透明度和能见度可增强地方政府的问责制；（2）税负由享受相关税费支持的服务的居民承担；（3）税收规模或税值往往与纳税人的支付能力相关，而所需信息通常只有地方政府才能提供。不过，税收划分通常具有灵活性，这主要取决于各管辖区的行政能力。有时候，会将特定的行政任务分配给中央政府和地方政府（即将评税职责分配给中央政府，而地方政府保留征税职责）。

　　中国房地产税政策建议

　　1.采取分阶段方法。除了创收，房地产税的再分配问题也应予以考虑。因此，建议采取分阶段的方法，从支付能力较好的高端群体开始，然后逐步覆盖较低收入群体。此外，鉴于城乡收入差距，房地产税改革应先侧重于城市地区，同时向城市房地产业主提供地方公共服务。

　　2.拓宽城市税基。建议将住宅纳入税基。宽税基的房地产税能够更有效地抑制房地产投机。各地可以从新建住房或者第二套房（包括投资性房地产）和高档住房开始征收房地产税。从长远来说，所有住房都应纳入税基。在这一过程中，税基定义的标准化能够提高实际税率的透明度，同时促进全国性评估系统的发展。虽然尽量少免税很重要，尤其是要减少那些能够通过临时特殊权限授权的免税，但中国房地产税制应将公平因素纳入考虑，在改革初始阶段免除低收入自住业主的房地产税。

　　3.向地方政府授权。地方政府需要有明确的权力，才能在各自管辖区内征收和执行房地产税，为城市带来一个稳定、可持续的资金来源。鉴于中国已经宣布要逐步取消户籍制度，这将有助于各城市吸收现有的和新的外来人口。地方政府还应获得设定税率的自主权。国际经验表明，低税率能够使房地产税更得民心，征缴率也会更高。为了确定最佳税率，需要解决支付能力问题，并评估居民（包括退休人士）能够为其住所合理负担的税负程度。同时应建立相应的社会保障支持机制，以解决支付能力不足的问题。

　　4.提高地方政府的能力。建立可靠的房地产登记系统，需要地方政府资源的积极参与以及充分的技能。首先，创建评估方法体系，并培训评估员，以构建和维护房地产评估基本信息数据库。在此背景下，全国统一的税基将有助于确定全国性的标准化方法和评估员资质鉴定。第二，提升地方政府对评估质量的评定能力，建立一个综合性的房地产登记和评估数据库，分析数据以确定潜在的税收来源和适当的税率，并适时有效地告知纳税义务。最后，稳定的房地产税税基可以构成市政债券的抵押品，从而进一步提高地方政府的财政能力。

　　5.强化制度框架。提高纳税人对房地产税的理解和支持很重要，因为房地产税极有可能不受民众欢迎，尤其是当相关体制被认为不公平时。纳税人应有权得到专业而公平的对待。因此，关键是要建立明确的信息传播机制，从行政和司法层面进行监督。在出现矛盾的情况时（不管是感觉上的评估错误还是实际的行政过失），纳税人可以利用明确的冲突解决机制，使疑问和申诉得到公平解决。后者将涉及申诉程序、时间表、法院或仲裁机构的责任和律师代理费由谁承担等具体问题。

　　亚洲开发银行

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