房地产税呼之欲出？

　　房地产税的立法进程或将在2020年前完成，而由于不动产登记信息平台、房地产评估机制等房地产税开征的必要配套机制尚处于设计或搭建阶段，中期内并不具备开征房地产税的条件，房地产税的开征尚待时日

　　中国于1986年9月颁布《中国人民共和国房地产暂行条例》，设立房产税，但该税只将经营性房产纳入征税范围，对占总量约80%的个人住宅进行免税。目前，除上海、重庆两地试点对个人住房开征房产税，全国范围内对个人住房征收房产税的税制尚未确立。近日，财政部部长肖捷在《人民日报》中撰写《加快建立现代财政制度》一文，提及未来将对个人住房与工商业房地产的保有环节按照评估值征收房地产税，引发了社会的热烈关注与讨论。

　　本文将侧重讨论对房地产保有环节开征的税种，以长期视角下中国征收房地产税的必要性为切入点，对中国房地产税的征收节奏进行预判。本文以房地产税代指对房地产保有环节征收的税种，以房地产税收作为对房地产建设开发、交易、保有环节所征税种的统称。

　　长期视角看中国征收房地产税的必要性

　　1.中国现行房地产税制结构不合理，推进房地产税改革是建设现代财政制度的应有之义。当前中国房地产税制结构不合理，呈现“重开发建设与交易、轻保有”的特点。从税种数量来看，中国现行房地产税制体系主要包含16个税种，涉及房地产开发建设、交易以及保有三大环节，其中开发建设、交易环节各涉及7个税种，而保有环节仅涉及房产税与城镇土地使用税，税种分配并不均衡。从各环节的税收规模来看，房地产开发建设与交易环节的税收负担明显高于房地产保有环节的税收负担。具体来说，除增值税、企业所得税、个人所得税这三个大税种外，在房地产各环节应缴的小税种中，城镇土地使用税与房产税的税收收入仅分别排在第四位与第五位，侧面印证房地产保有环节税负明显低于房地产的开发建设与交易环节。当前房地产保有环节税负较轻叠加现行税制在个人住房保有环节的缺失，在一定程度上鼓励了房地产投机行为，即房地产持有成本低而导致出现大量房地产投机者囤房、囤地的现象，不利于房地产市场的健康发展。因此，中国有必要简化目前过于繁杂的房地产税费，增加房地产保有环节的税种，建立规范、健全的房地产税收体系。

　　此外，对房地产保有环节征收的房地产税，将作为财产税的重要组成部分提升中国直接税的比重。当前中国税制呈现以间接税为主、直接税为辅的特点。虽然以间接税为主的税制框架具有税源广泛、税收筹集效率较高的优势，多被发展中国家所采用，但由于高收入阶层的边际消费倾向低于低收入阶层的边际消费倾向，而对流转的商品和劳务征税一般采用单一税率而非累进税率，因此对高收入阶层征税的总额占其收入的比重低于低收入阶层，在一定程度上体现出“累退性”，因此，以间接税为主的税制框架难以完全体现税负公平与量能纳税的税收原则。房地产税作为直接税，将直接对纳税人所有的房产征税，且具有较难转嫁的特点，多所有者多纳税，少所有者少纳税，在一定程度上具有对社会财富进行二次分配的功能。随着房地产税的逐步落地，房地产税或将逐步发挥财产税的再分配调节作用。

　　2.土地出让收入难以长期维继地方财力，健全地方税体系势在必行。1994年分税制改革后，中央将财权上移、事权下放的举措给地方财政带来了压力，同时地方税体系尚不完善，这使得土地出让收入逐步成为地方政府财政收入的重要来源。2016年，土地出让收入在地方本级财政收入中的占比约为40.9%。尽管在租赁住房、共有产权住房等房地产长效机制的建设背景下，地产企业拿地意愿与城市供地力度不弱或将在中期内为地方政府的土地出让收入提供一定支撑，但长期来看，随着房地产长效机制的逐步完善以及中国房地产市场进入存量房时代，地产企业拿地意愿或将明显减弱，土地出让收入将有所下降，地方政府财力将受到显著影响。因此，中国当前有进一步培育地方税源、推进地方税体系改革的必要性。房产税属于财产税，通常作为地方税体系的重要组成税种之一，其征税对象为房产，评税依据为房地产价值，相较于所得税与流转税，具有税基不易隐藏、税负不易转嫁、受经济短期波动的影响较小等特点，因而房地产税收入相对更稳定且可持续。因此，长期来看，未来房地产税的设立与开征将为地方政府提供稳定的税源，进而有助于增加地方财政收入，能够在一定程度上缓解土地出让收入下滑所带来的地方财力下降的问题。但值得注意的是，未来房地产税的开征对于地方政府财政增收的贡献程度以及房地产税能否成为地方主体税种等问题，将更多地取决于未来房地产税落地政策中对于税率、征税范围、抵扣标准等税制要素的具体设置。

　　3.房地产税制建设是构建房地产长效机制的重要内容。房地产税收制度建设是房地产长效机制建设不可或缺的一部分。房地产长效机制的建设包含因城施策完善需求端的调控机制、按照库存区划周期精细化土地供给、健全多元化住房供给体系以及建立完善的现代房地产税收制度等方面。正如上文所述，增加对房地产保有环节的税收，有助于降低房产投资、投机收益预期，遏制投资性或投机性购房需求；此外，适当降低房地产开发建设、交易环节的税费负担，做到各环节税费的合理协调，有助于房地产市场的稳健发展。

　　中国房产税税制设计的多维预判

　　肖捷部长在《加快建立现代财政制度》一文中对未来房地产税立法与征收方向初步提出了明确意见，即“按照‘立法先行、充分授权、分步推进’的原则，推进房地产税立法和实施。对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税，适当降低建设、交易环节税费负担，逐步建立完善的现代房地产税制度”。基于上述要点，我们对未来中国房地产税的税制要素以及开征进程作出如下预判。

　　1.中国房地产税税制要素预判。在房地产税制体系设置与房地产税征收目的方面，“对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税”明确了未来将对房地产在保有环节征收房地产税，并将其征收范围扩展至个人住房。基于稳定税负的原则，开征房地产税将在一定程度上增加纳税人以及房地产行业的税收负担，因此未来中国必将通过归类、清理、整合房地产开发建设与交易环节的各项税种，在一定程度上降低房地产开发建设、交易环节的税费负担。在房地产税的征收目的方面，国际与沪渝两地试点经验都侧面验证房产税对房价的抑制作用相当有限，因此房地产税的征收目的或更多地体现为以增加地方财政收入为主，以调节收入分配与调控房价为辅。

　　在房地产税征管机制与税权划分方面，中央政府将通过立法授权地方政府进行房地产税征管。参考“立法先行、充分授权、分步推进”的房地产税实施原则、“未来地方税收管理权限主要集中在省级”的地方税体系改革规划以及国际经验，房地产税的税制框架将通过中央统一立法作出明确规定，确定税率浮动范围；同时，鉴于各地房地产价格、交易规模等实际情况差异较大，房地产税的税率、评估周期、减免政策等具体税收政策或将通过中央立法授权由各省级政府视各地具体情况自行确定。

　　在房地产税征税范围方面，预计房地产税开征落地后中期内征税重点在于高端与多套存量房。房地产税具有财产税的性质，理论上应税房地产应包含所有存量房与增量房。但值得注意的是，相较增值税、消费税等间接税，房地产税作为直接税，其征收会让纳税人直接面对税务机关，进而使得税收负担显性化。若在房地产税落地之初就将绝大多数利益相关者“赶入”房地产税税基，实现房地产税税基的“全覆盖”，或将在很大程度上激化社会矛盾，不利于经济与社会发展。因此，中国房地产税的开征必将遵循渐进、“分步推进”的进程。结合中国当前调控高端、遏制投机性需求的房地产调控政策，可以预计房地产税落地后中期内或将采用“高端+多套存量”的征收方案。具体来说，未来中国或将对高端住房设置相对较高的税率，对普通住房设置较高的抵免额，对自住用房予以免税；同时考虑到居民住房的改善性需求，或将对第二套房的适用税率从低设置；待时机成熟后再逐步将房地产税的征税范围进行扩展。

　　在房地产税征税依据方面，未来将对工商业房地产与个人住房按照评估值征收房产税。当前中国现行房产税的计税依据是房产的账面原值扣除10%至30%后的房产余值，此标准并未考虑房产价格不断上涨所导致房产市场价值远超出房产原值的现实，造成房产税税基无法随房地产市场价值的变动而变动，致使当前房产税的组织税收能力严重不足。而未来若以房地产的市场评估价值作为计税依据，则能够较为客观地反映房地产的实际价值，进而使得税基得到一定程度的扩大，能够在一定程度上保证地方财政收入的稳定增长；同时，经济发展与公共服务改善带来的房产增值可以在税收收入上得到较好的体现，符合税收的量能负担原则，并使得房地产税发挥一定的再分配功能。但值得注意的是，参考国际经验，采用房地产的评估价值作为计税依据首先需要建立完善的个人财产信息平台以及房地产税基评估机制。

　　在房地产税税率设置方面，从税率类型来看，中国房地产税宜对不同征税对象实行差别比例税率。根据房地产税征税对象对房屋使用性质的不同，采用差别比例税率可在一定程度上体现税负公平的原则。具体来说，一是对不同地区的房地产实行不同的税率标准，例如一线城市的房产税税率相对高于二三线城市；二是对不同类型的房地产实行不同的税率标准，例如对高档住宅的适用税率可适当从高，而对普通住宅的适用税率可适当从低。从税率水平来看，中国房地产税的税率水平总体不会过高。目前中国的房价收入比普遍较高，尤其是在一线城市，房价收入比已达到20左右，这将限制房地产税税率的提高。具体来说，以全国平均房价收入比为10进行粗略估计，房产税税率每提高1%，意味着居民需要再多支付可支配收入的10%。因此，在中国房价收入比高企的背景下，中国房产税税率水平的设置不会过高。

　　2.中国房地产税征收节奏预判。参考肖捷提出的“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，中国房地产税的开征并不会一蹴而就，而将是渐进式的推进过程。换言之，房地产税立法进程或将在中期内完成，而由于不动产登记信息平台、房地产评估机制等房地产税开征的必要配套机制尚处于设计或搭建阶段，中期内并不具备开征房地产税的条件，房地产税的开征尚待时日。

　　从房地产税立法程序来看，根据中共中央在2015年3月审议通过的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》的要求，凡是新开征的税种，一律由法律进行规范。房地产税的立法工作一直在推进，但提速有限：自2013年中共十八届三中全会第一次提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，到2015年被列入全国人大常委会当年立法工作计划的“预备项目”，房地产税直至2017年5月才成为立法工作的“预备及研究论证项目”，整体立法推进进程较为缓慢。参考已通过人大立法程序并实施的企业所得税与车船税两大税种的立法进程，其从立法规划到通过分别耗时12、20个月。考虑到房地产税的立法流程，未来需提交全国人大审议以及征求社会意见，同时还需要解决各项法理问题，因此短期内完成房地产税立法并不现实，预计房地产税立法最快或将在2020年前完成。

　　从开征房地产税所需的各项配套环节来看，参照国际经验，中国当前尚未建立起完善的不动产登记信息平台、房地产税税基评估及争议解决等配套机制，短期内开征房地产税的条件尚不具备。

　　具体来说，从不动产登记信息平台的建设来看，当前中国不动产登记工作进展较为顺利。据国土资源部统计，2017年9月，全国所有市县已接入国家级的不动产登记信息平台。但值得注意的是，此进展距离全面完成登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”的任务尚有一段距离，预计不动产登记信息平台的建设工作最快将在2018年年底前完成。

　　从中国房地产税税基评估及争议解决机制的建设进展来看，中国当前还未制定房地产税基评估标准与设立官方的房地产税基评估机构。参考国际经验，为保证评估结果与征税环节相互独立，未来中国将着手制定房地产税基评估标准，并设立与税务机关、房地产管理机构并列的房地产税基评估机构。这样，既可以保证房地产税评税、征税以及管理环节的紧密联系，也可以保证各环节相互监督制约，保证评估结果与征税的公允性。同时，中国房地产税基评估争议处理机制还远未提上议程。房地产税的税基评估，不同于流转税、所得税等税种在现行税法下以既成事实的收入或行为作为征税对象，而是需要运用一定的技术、方法估计与测算征税对象的价值，客观上存在一定的不确定性，评税结果有时会存在一定争议。因此，在尚未建立较为完善的房地产税税基评估争议处理机制之前，中国房地产税开征的时机尚不成熟。此外，开征房地产税，需要专业人员进行税基的核算与评估，而当前中国房地产评估专业人员匮乏，在中期内无法完成开征房地产税所必需的税基评估工作。

　　综上所述，中国或将在2020年前完成房地产税的立法工作，但由于开征房地产税所必需的各项配套机制尚不完善，中期内并不具备开征房地产税的条件，房地产税的开征尚待时日。

　　（作者为中国人保资产管理有限公司宏观与战略研究所研究员）

　　刘畅

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