从“法律身份证”的获得到法律身份的实现

　　在基层群众自治的法律范围真正明晰之前，赋予其特别法人这一法律身份虽然能够解决民事主体资格问题，但对于更为核心的自治目标的实现而言，《民法总则》的出台和特别法人身份证的颁发则更多地体现为一种制度上的“叠床架屋”。一系列根本问题和次生困境尚需找寻提纲挈领的抓手，期待其在中国法治建设进程中能得到持续、深入、及时、有效的关注和回应

　　中国基层社会历来有“民自为谋”与“民自为理”的传统。皇权时代的国家机构往往仅设至县一级，且主抓“钱谷”“刑名”等核心公共事务，其余的大量基层治理实际上被族治、绅治等制度形态“取而代之”。日本学者滋贺秀三就曾感叹，从明末到清末，中国基层行政区（县）的数量几无变化，而人口却翻了两倍有余，在社会事务级数增长的情况下，基层地方官规模却几乎保持零增长，基层社会自治的积极效用由此可见一斑。

　　时至今日，作为中国三大基本政治制度之一的基层群众自治制度充分沿袭了前述历史治理经验，以《城市居委会组织法》（1989）、《村委会组织法》（1998）等法律规范为核心、以相关地方立法为配套（如《广东省农村集体经济组织管理规定》等），全面建立了扎根基层、面向群众、自谋自理、牵涉广泛的基层群众自治法律制度。可以说，在中国特色社会主义新时代，这些基层群众自治组织仍将是与老百姓“柴米油盐酱醋茶”的日常生活最为息息相关的公共资源和社会服务分配与保障主体，政府“管不好也管不了”的大量琐碎事务获得了相对充分的化解空间。

　　不过，在长期的制度实践过程中，现行基层群众自治制度的困境在一些具体法律关系中也日益凸显。比如，在老龄化问题日益严重的今天，居（村）委会有权与公司法人签订合同兴建老年公寓吗？又如，在城镇化建设不断深入的背景下，居（村）委会能代表本地居（村）民与拆迁方进行集体谈判并就拆迁补偿问题达成协议吗？再如，截至2015年年底，全国58万个农村集体经济组织账面资产2.86万亿元（北京、上海、广东、浙江的农村集体经营性资产总额均在数千亿级），而掌握如此庞大经济资源的农村集体经济组织能够依法参与市场经济活动吗？种种诘问，均指向一个关键性制度缺陷，即长期以来基层群众自治组织仅有法律地位而无法律身份。在现代民事法律制度下，这种“法律身份”则更多地指向“法人身份”。

　　对此，2017年注定要在历史上留下浓墨重彩的一笔。是年11月3日，国家民政部部长黄树贤在北京市东城区东华门街道韶九社区举行的全国首张基层群众性自治组织特别法人统一社会信用代码证书颁证仪式上，颁发了全国首张基层群众性自治组织特别法人统一社会信用代码证书，拉开了全国10万多个居民委员会、55万多个村民委员会陆续获得统一社会信用代码这一“特别法人身份证”的序幕。这既是对2017年10月1日起生效的《民法总则》第96条和第101条在将机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人和基层群众性自治组织法人定性为“特别法人”的基础上明确其具有“从事为履行职能所需要的民事活动”的法律能力的直接回应，也是对《国务院关于批转发展改革委等部门法人和其他组织统一社会信用代码制度建设总体方案的通知》（国发〔2015〕33号）的全面贯彻。有媒体报道称：“这将进一步提高城乡社区治理法治化、智能化、专业化水平，有助于加强村（居）民委员会规范化建设，提高村（居）民委员会服务能力，激发基层活力，提升社区治理水平，促进城乡社区治理体系和治理能力现代化。”

　　毋庸置疑，基层群众自治组织获得正式进入现代民事法律关系的“制度入场券”，是中国特色社会主义法律体系建设的又一重要成果，自然值得额手相庆，但我们同时也应看到，获颁“身份证”仅是“万里长征的第一步”，更关键的问题在于如何依照法律规定践行特定的身份。对此，如下三点或许同样值得深思。

　　1.规范依据问题。作为颁发特别法人身份证的规范依据，《民法总则》第三章第四节的内容比较抽象和原则。虽然6个条文的篇幅谈不上单薄，但实质性规范较为概括，确实是不争的事实。其核心制度内容无非包括特别法人的类型（第96条）、各类特别法人的民事活动参与资格及对既有单行法制度的承认（第99-100条）、机关法人和农村集体经济组织法人的特别制度安排（第97、98、100条）。这一规范现状实际上决定了特别法人制度的具体贯彻落实必须建立在《民法总则》与相关法律规范协调而成的规制体系的基础上。这种协调的规范供给来源主要有四个层面。

　　第一，在中央立法的层面，《民法总则》第99条、第100条明确提出“法律、行政法规对农村集体经济组织有规定的，依照其规定”，因此，以《城市居委会组织法》《村委会组织法》等为代表的法律及相关行政法规就自然被纳入协调的视野。

　　第二，在地方立法的层面，一方面，许多具有“先行先试”色彩的相关地方立法因中央立法的滞后而导致自创的特色制度一直处于不稳定、过渡性的状态，《民法总则》的颁行和特别法人身份证的颁授实际上补足了长期缺位的上位法基础；另一方面，鉴于中国各地差异化的实践环境，地方立法完全可以根据以《民法总则》为代表的中央立法的原则与授权，创制更接地气的“本土法治资源”。值得一提的是，2015年修改的《立法法》全面赋予所有设区的市和自治州制定地方性法规和地方政府规章的权力，而基层群众自治组织法人身份的依法行使无疑属于《立法法》第72条、第82条规定的设区的市立法权范畴中“城乡建设与管理”的当然内涵，特别法人制度也就自然成为市级立法应予关注的题中之义。

　　第三，中共十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“深入开展多层次多形式法治创建活动，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理。发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。”事实上，相关法律也早就对居（村）民会议决议、居民公约、村规民约等自治规范的效力予以专门确认。由此，特别法人身份的真正落实也必然同时受到前述自治规范的约束，而这些自治规范的效力是否具有外部性，又与其同相关法律规范关系的协调效果息息相关。

　　第四，回归传统的政法关系场域，不难发现社会机构信用代码改革早在2015年的国务院33号文中就已全面铺开，《民法总则》中的相关条文其实是对政策改革的法律背书，改革进程中政策对法律的引领效用也得以再次凸显。然而，在《民法总则》已然正式实施且特别法人身份证陆续颁出的今天，如何重新思考该改革具体实施过程中的政法关系，就颇为必要。我们不能忽视灵活性、实操性为政策手段构筑的天然实施空间，但至少应以相关中央与地方立法的明确规定为基础。

　　2.行为基础问题。特别法人以自己的名义从事相关的民事活动，意味着民事行为能力在理论上的获得，但实际能否实现自身的民事行为能力，还往往与自身实际掌握的财力资源挂钩，这也是现代社会构建民事关系、承担民事责任的基本要求之一。

　　《民法总则》第三章第四节中的特别法人可分为三类：一是城镇农村经济合作组织法人。由于其本身就源自经济要素的联合，因此其财力来源自不待言，制度核心乃是如何按照相关组织章程使用的问题。二是机关法人。根据《民法总则》第97条的规定，其成立的前提要件之一即是“有独立经费”，故财力来源同样不存疑惑，关键点主要是经费使用的问题，尤其是在发生担责性支出后对相关领导人员和直接责任人员的进一步追责问题。三是居委会、村委会等具有基层群众性自治组织法人。不同于前两类特别法人，首先其经费来源就比较复杂。根据《村委会组织法》第37条的规定，村委会经费存在委托部门支付、筹资筹劳、地方政府适当支持三种来源，对国家财政的依赖显著；而根据《居委会组织法》第17条的规定，居委会的工作经费和成员的生活补贴费均由区县级政府拨付，特定情况下可从居委会“经济收入中给予适当补助”，对国家财政的依赖同样明显。这就进而诱发如下两点困惑。

　　第一，2016年8月发布的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）明确提出“更多、更好发挥地方政府尤其是县级政府组织能力强、贴近基层、获取信息便利的优势，将所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为地方的财政事权”，而各地财政资源禀赋的客观差异就决定了，基于地方财政的基层群众性自治组织法人会由于位处不同地区而面临实际履行民事行为、承担民事责任的支出能力的差异化事实。这类困局并不以该特别法人实际的组织水平和自治能力为转移，且显然不利于基层自治深入、全面、良性、均衡地开展。

　　第二，由于这类特别法人对地方政府财政供给的深度依赖，事实上导致其面临虽能依法独立从事民事行为但“钱袋子”却握于他人之手的尴尬境地。在财力结构改善短期内难以实现的情况下，难言独立的财务状态究竟能在多大程度上真正支撑起所谓的基层群众“自治”，答案似乎可想而知。

　　3.行为边界问题。虽然“民法帝国”将意思自治奉为至高圭臬，但无边界行为的法律空间也是不存在的。根据一般法理，特别法人的民事行为边界主要由遵循公序良俗等民事基本原则、相关民事权利所对应的义务以及关联民事主体的特定权利等制约性要素共同划定。不过对于如下次生问题，现行法律在规范层面的关注显然尚有待深化。

　　第一，如何杜绝特别法人非理性的逐利行为？就目前《民法总则》第96条设定的特别法人类型而言，除机关法人外，其他几类特别法人都可将自主创收作为财源的法定形式，城镇农村的合作经济组织更是将盈利作为其存在与运行的核心目标之一。合理逐利在某种意义上是确保特别法人从事民事活动的能力基础，但不可否认，舍本逐末地将运行目标过度聚焦于逐利，同样将影响前述特别法人履行基层自治的社会功能和公共职责的实现。可见，规范层面的引导和控制机制实际上不可或缺。

　　第二，根据《民法总则》第51条的规定，法人独立承担民事义务，不过在多数情况下，事实构成特别法人财力来源基础的基层政府是否要对特别法人的民事支出责任承担连带责任？虽然法律未予明确规定，但这种局面的出现在实践中似乎不可避免。然则因基层群众自治性组织的民事责任而导致的连带性额外财政支出，在当前的财政预算体系和责任制度框架中应当如何定位？更关键的问题在于，基层政府财政的充分“加持”是否会诱使特别法人因责任压力的相对降低而更加热衷于风险性较高的逐利行为，进而导致甚至放任自治效能和公共财政双重损失的进一步扩大？前述问题解决方案的规范化，本质上是在政府公共职能与特别法人自治之间如何划定“楚河汉界”的问题，关键即是基层群众性自治行为的法律空间。

　　虽然《居委会组织法》第3条借由“居委会的任务”的表述明确了由6类事项构成的“自治清单”，然而第2条对基层政府指导工作的权力和居委会协助工作的义务的强调，又为这份本来比较“清”的“单子”蒙上了“剪不断，理还乱”的阴影；而《村委会组织法》第5条虽然明确政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”，但一方面，村委会同样有协助政府工作的义务，另一方面，政府又在村委会的设立、撤销、范围调整、监督、调查、备案、受理举报、审计、处理（责令改正）等方面有权进行全方位的“家长式关照”。从这个意义上讲，在基层群众自治的法律范围真正明晰之前，赋予特别法人这一法律身份虽然能够解决民事主体资格问题，但对于更为核心的自治目标的实现而言，《民法总则》的出台和特别法人身份证的颁发则更多地体现为一种制度上的“叠床架屋”。面对一系列根本问题和次生困境，尚需找寻提纲挈领的抓手。期待中国法治建设中能对此给予持续、深入、及时、有效的关注与回应。

　　（作者为中央民族大学法学院副教授、法学博士）

　　郑毅