迈入全民社保的新纪元
- 来源:澳门月刊
- 关键字:澳门,全民,社保,新纪元
- 发布时间:2011-01-20 13:18
“双层式社会保障”：
澳门特色的社会保障制度
早在2007年8月，当时的行政长官何厚铧先生提出，对於社会保障体制的革新问题，会综合考虑澳门的实际情況，在政府财政能力范围内增加承担，为本澳居民退休保障问题在财政较佳时做好准备。2007年11月1日，特区政府推出“社会保障和养老保障体系重整”的諮询方案，致力於针对澳门的社会保障和养老保障提出一个可持续发展、财政稳健的机制和架构。在这份“社会保障和养老保障体系重整”的諮询方案中，首次较为全面和完整地提出了“双层式社会保障”的概念和框架。
“双层式社会保障”的第一层，是对原有的澳门“社会保障制度”的完善。由於历史的原因，澳门原有的社会保障制度的覆盖面是较为有限的。表面上看，在原有的澳门社会保障制度的规定下，澳门居民享有较为丰厚的社会福利待遇。原有的社会保障制度法案规定，雇主需要强制性地为僱员购买社会保障，而且採取的是“象征性”供款的模式：雇主每月供30元，僱员每月供15元，连续供满5年以上，僱员在65岁退休的时候就可以获得每月1，700元的养老金，同时也可以获得诸如结婚津贴、出生津贴以及失业津贴等各项福利收益。然而，原来社会保障制度较为明显的缺陷在於覆盖面不足。虽然在社会保障制度发展的历程中，后来把自雇人士也纳入社会保障制度的范畴，扩大了社会保障的覆盖面，然而从整体上看，仍然有相当多的澳门居民被社会保障制度拒之门外。据统计，在2006年，领取养老金的长者人数为11，991人，而全澳65 岁或以上的人口为36，027人，养老金之覆盖率只有33%。在这种情況下，社会普遍要求政府扩大社会保障制度的覆盖面，达成“全民社保”。为此，特区政府响应居民诉求，推出“双层式社会保障”。其中，扩大社会保障制度的覆盖面，形成新的社会保障制度，这是“双层式社会保障”的第一层。
“双层式社会保障”的第二层，是新设的“中央公积金制度”。在2008年的施政报告中，特区政府決定：“在进一步完善社保基金制度的同时，引入创新思路，创立非强制性的中央公积金制度。此一制度的重点是，政府先从现有财政盈余滚存中拨出部分金额，形成启动资金，设立非强制性的中央公积金，日后则根据当年财政盈余等情況，再決定是否继续增加注资。”进入2010年，特区政府拨出33亿元启动中央储蓄个人账户，即向每个符合资格开户居民账户注入1万元启动资金。在2011年的施政报告中，特区政府又決定为每名符合资格居民账户内再注入6，000元。在特区政府的施政理念中，特区政府将逐步将短期计划过度到长期的中央储蓄制度的社保体系中，力求促进社会保障体系不断完善。
总而言之，双层式社会保障，是特区政府根据澳门社会经济发展的形势並响应社会各界的要求而提出的具澳门特色的社会保障制度。所谓的双层，是由社会保障基金和非强制性的中央公积金构成的两个层面的社会保障体系，使澳门居民在退休后得到由社会保障基金提供的“基本”和“最基本”的保障，以及由非强制性的中央公积金提供的“较佳”和“较宽裕”的保障。
“新社保制度”：全民社保
新社保制度响应了居民多年诉求，体现社会保障的普遍性原则和利益普惠原则。新社保制度最大的亮点在於将所有的澳门居民纳入社会保障制度中，为澳门居民提供基本的退休保障、养老保障和社会保障。和原有的社会保障制度相比较，新的社保制度不再局限於保障本地僱员的退休生活，而是一项为所有澳门居民提供基本的社会保障和养老保障计划，以改善居民的生活素质。在新社保的法案中，受保障的对象由僱员扩至全民，所有永久、非永久居民均有平等参与权利，不工作人士、家庭主妇、企业主或以前因种种原因不被纳入社保的人士都被纳入了社会保障的范畴。
在新社保制度中，首先受惠的是现时未加入社会保障基金的65岁长者。据报导，在2010年底之前，特区政府已经给28，500名年满65岁或以上符合资格的澳门居民寄发通知书及申请表，通知长者办理手续。这对於那些既无法申请援助金又无法享有养老金的“双无”长者来说，无疑是他们往后老年生活保障的定心丸。这也兑现了崔世安行政长官当初对“儘快落实将两万多名‘双无’长者纳入社保网”的承诺，体现了政府的诚信，有助於大大提升居民对政府的信心和信任。
新社保制度为确保受益人与澳门有一定联繫，维持“申请加入社保制度的人士在提出申请前一年需符合在澳门居住满183日”的原则。与此同时，政府对如何认定居澳183日的条件会有所放宽。政府虽然坚持保留了最少留澳183天的规定，但已由原文本的申请前2年減为1年，参考年期也由前2年改为12个月。此外，在外地就读、住院、年满65岁並以内地为常居地、负担在澳家人生活费而在外地工作，均被视为不在澳的合理情況，不受183天规定的影响。
新社保法案的“给付”包括养老金、残疾金、失业、疾病、出生、结婚及丧葬津贴。在新社保制度的福利收益中，除了失业津贴只有强制性制度下的僱员才可享有外，其它“给付”一视同仁，且不论是否须入院都可获发疾病津贴。可见，新社保制度中，在福利范畴扩大的同时，福利收益和给付並没有減少，在实现“全民社保”的同时，没有消減原有受益人的福利，反映了福利改革中的“增量改革”精神。
政府包底与可持续发展
“全民社保”的实现，推进澳门福利事业走进新的发展时代，彰显特区政府“民生为本”的施政理念。与此同时，人们担心，随着澳门老龄化进程的加剧，在福利“能升不能降”的刚性定律下，在社会保障基金来源高度依赖博彩拨款的情況下，澳门的社会福利如何才能取得可持续的发展。正如《澳门社会保障制度精算研究报告》所指出的那样，在假设政府财政拨款和通胀分别为2%的情況下，按目前受益人每月供款45元及养老金额为1，700元及政府常规拨款计算，预计30年后即2039年，社会保障基金资产就会耗尽。对此，与原有的社会保障制度相比较，新社保制度把“可持续原则”作为基本原则，並在制度安排上建立了实现可持续发展的三层机制。
首先，新社保制度规定了标准供款年期为30年，並把养老金的领取额度与供款年限联繫起来，从而拓宽了社保的供款收入来源。原有的社会保障制度法律规定，凡是符合年满65岁或以上、在本地区居住最少7年，及已向社会保障基金供款最少60个月等申请条件的居民，不论其供款年期长短，均可领取相同份额的养老金。新的社保法案则规定标准供款年期为30年，並规定养老金金额取決於供款年期长短，按比例发放，供款30年的受益人可领取全份养老金，供款不到30年的受益人则按相关比例发放。
其次，新的社保制度规定，在釐定供款及给付的金额时，须确保该制度的可持续性。也就是说，僱员和雇主的供款额是可以根据社会经济的发展形势作出改变，从而确保社会保障制度的可持续性。当然，就目前来看，特区政府表示2011年新社保制度实行后，暂不会调升社会保障基金的供款额，仍以现时供款金额计算。但就长远而言，新社保制度为供款金额的适时调整预留了空间，有利於维持新社会保障体系的稳定性和持续性。
最后，新社保制度规定澳门特别行政区对於社会保障的给付负连带责任。在澳门社会保障体系中，政府从一开始就承担着主导的责任，劳资双方的供款只是佔社会保障收入来源很小的比例。当前，特区政府已经表示，政府保证会投入足够的资源，比如，政府可以通过调整源自博彩税收的款额比例，加强在社保方面的投入，维持社保制度的稳定性和持续发展。这表明，在推出新的社保制度之后，政府仍然坚持“主导承担”的姿态，为新社保制度的可持续发展提供强大而坚实的根本保证。
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