中国内地屡试博彩业界限
- 来源:澳门月刊
- 关键字:中国内地,博彩业,界限,彩票
- 发布时间:2011-01-20 13:42
中国有句传播广泛的俗语：“小赌怡情，大赌伤身。”凡事赌个输赢似乎是中国人历来的传统。中国赌博的历史与文明古国的历史几乎一样悠久。一些业内人士保守估计，中国每年光麻将的消费总值就有上百亿元。
1979年全国人大通过的《中华人民共和国刑法》首次确定“赌博罪”，即“以营利为目的，聚众赌博、开设赌场或者以赌博为业的行为”，另外各地普遍都有比较严厉的禁赌令。中国公安部门每年查处的赌博人数都在130万左右，而且年年都在上升。
不过，中国各地的禁赌令似乎未见有任何成效，几乎隔一段时间就来一次的全国性黄赌毒综合整治运动，不仅没有禁绝赌博行为，反而是越禁越严重，越禁越普及，甚至导致近几年大量资金转移到境外赌场寻找获利机会。重庆市市长黄奇帆就曾经公开警告：“到境外赌博已经成为一些中国人洗钱的隐秘方法。”
北京大学中国公益彩票事业研究所表示，中国每年由於赌博而流到境外的赌资金额达到了6000亿元人民币，相当於中国近年GDP总量的1/50，而且其中很大一部分是公款，因此一直有专家建议中央政府考虑适度开放内地博彩业，以便引导这些博彩消费流返内地。
“海南绝对不可能开赌场，也不会开赛马场，就是彩票，也要严格按照国家的有关规定来设计规划。”2010年2月，在“海南推进国际旅遊岛建设”的国务院新闻发佈会后，海南省委书记卫留成的大声宣告让之前“海南将被允许开设博彩业”的社会传言流产。在此前政协海南省五届二次会议上，56名委员联署提案《关於适度开放海南博彩业的建议》，受到了社会的关注。
中国内地开放赌博业的愿望与呼声一直存在，虽然均没有得到中央政府的同意，但是各地尝试博彩业界限的冲动始终没有停息。目前，中国内地只有两种彩票合法：中国体彩中心发行的体育彩票和中国福彩中心发行的福利彩票。
严厉打击还是有序疏导
事实上，就在中国高举“社会主义精神文明”旗帜大张旗鼓禁止赌博的同时，一种合法的“赌博”——彩票业已悄然兴起。
1987年6月，中国国务院批准“中国社会福利有奖募捐委员会”在北京成立，这是新中国成立后第一家经营和管理彩票的机构。同年，国家批准发行“社会福利有奖募捐券”。到1994年，国家批准发行中国体育彩票，中国福利彩票和体育彩票两大发行体系逐渐形成。
这在当时的中国是一种很奇特的现象：一方面，刑法设立了赌博罪的罪名；另一方面，国务院卻批准设立了带有赌博性质的彩票经营机构。
问题似乎在如何解释上。刑法规定的赌博罪是指以“营利”为目的並且对社会有危害的行为；而彩票不一样，彩票的发行不以营利为目标，扣除发行成本和奖金，剩余的主要用於公益事业。通俗的说法就是，集民间闲散资金，弥补在兴办残疾人、老年人、孤儿等福利事业，资助有困难的人以及发展体育事业等方面国家投入之不足。
“这就与赌博有了本质上的不同，是一种纯粹的高尚行为，儘管它依然是以较少的资金下注赌输赢的行为。”中国内地的学者说。
随着中国的彩票市场规模不断扩大，发行数量逐渐增长，彩民人数也迅速膨胀。据中国福彩和体彩的统计，2009年全国彩市总销量共计1323亿多元人民币（其中福彩755.83多亿元，体彩568多亿元），共筹集公益金413亿元。2010年前三个季度共计销售1180亿元（其中福彩687亿元，体彩493亿元），同比增长超过23%，这个增长比例已经远远超过全国的GDP增长速度。
不过，问题接踵而至。先有杨永明案和彩世塔案，后有西安宝马案，中国彩票发行里的暗箱操作使彩票业信誉严重受挫。与此同时，挪用公款购买彩票的案例不断出现，涉案金额逐渐增大。有司法官员表示：“买彩中奖成为一些有职务之便的公职人员发财致富的一条合法途径，这就与当初集聚社会闲散资金发展公益事业的初衷相违背。”
就在大量公款湧向海外赌场的势头被有效遏制之际，挪用公款在境内购买合法彩票的现象又开始频频出现。重庆市一名学者说：“很多人只注意到大量钱财被拿到境外赌博，给中国遗留下大量社会问题，可能还没有注意到现在国内的地下赌博已经非常严重，甚至在购买合法彩票时也问题不断，同样也带来了大量社会问题。”比如地下“六合彩”，带来了更大范围的危害，除了一些公务人员大量挪用公款介入血本无归，沿海地区许多农村家庭甚至为此倾家荡产，有专家甚至发出“地下六合彩在中国的覆盖人口超过7亿”的警告。
“任何事情都可能有负面影响，关键在於国家是否有健全的规则予以约束，而且规则是否得到有效执行。”这名学者说，“另外还在於政府的管理方针和媒体的宣传都有许多不客观，甚至误导，即过分放大赌博带来的危害，而忽视了社会的传统与现实需求。”
他认为，投资开公司有倒闭的，向银行借贷有无法偿还而破产跳楼的，但政府显然不能因为这些负面的效应而禁止开设公司，禁止银行开展借贷业务，合法的彩票业也是这样，“一张彩票2元钱损失了没有大碍，但如果规则不全监管不力，买10万元、100万元的彩票损失了就可能出问题”。
显然，挪用公款买彩票的问题从根本上讲不是彩票的责任，而是因为没有严格执行现行财经纪律。如果中国的单位不是一把手说了算，会计、出纳、财务主管等每个岗位能真正执行相关纪律，相互制约监督，这样的问题就会最大限度得到避免。
博彩业合法化之难
事实上，对彩票业立法的呼声由来已久。早在2001年就有人大代表提出制定《中华人民共和国彩票法》的议案，但是这部法律卻一直难产。与此同时，中国官方对於禁止赌博态度坚决而且鲜明，2005年，国务院法制办、中组部、中宣部、中央综治委、公安部等中央十几个部门联手在全国范围内启动了一场声势浩大的打击赌博违法犯罪专项行动，尤其严厉打击挪用公款、屡禁不绝的“官赌”。
但对赌博的“严打不尽，越打越多”的恶劣情况，有学者指出：“政府应当承认，几十年来的严管严打政策和方式是失败的，只有实事求是，用科学的方法才能寻求到真正的解决方案。”於是，对赌博问题是继续严厉打击还是有序疏导，已经成了中国政府一个亟待探讨和解决的现实难题。
随着网络的普及，赌博的发展呈现出公开化、普遍化和手段多样化的态势，参与其间的人员也身份日益複杂，总人数越来越多，由於缺乏合法的地位和监管机构，诸如挪用公款博弈其中等权利寻租现象屡见不鲜，这已成为当今中国社会无法回避的一个现实。
重庆市人大有关人士认为：“现在的发展趋势表明中国需要认真探讨合法化和规范化博彩业的课题了。比如如何适当扩大博彩业的内容和形式，把那些已经为社会广泛接受的、半公开的或地下的赌博形式，纳入政府有效的管理范围。”
“这个问题政府回避不了，回避的结果只能是增加未来的治理成本。”他说，“既然中国已经成功地运行了‘福彩’和‘体彩’等博彩方式，就证明政府已经在这方面已经有了管理经验和能力，由此应该考虑扩大和增加博彩的内容了，没有必要总是坚持单一形式，应该相信社会大众对这些问题会有个渐渐接受的心理准备。”
这位人士表示，政府应该对赌博业的情况进行专门研究，既重视社会大众的客观需求，也研究它能够阻止资金外流，给政府带来稳定的收入，也要减少甚至制止由赌场衍出的问题，消除为社会治安带来的各种隐患。
按照统计，目前中国已经有7000万以上的固定彩民，用疏导的方法满足人们娱乐和消遣的需求是大势所趋。北京大学公益彩票研究所所长王薛红指出，如果中国将博彩业合法化，未来产值将达到4000亿至5000亿元人民币的规模，以目前发达国家博彩业佔国内GDP2%至3%来看，中国未来也应会达到这个比例。
的确，只有合法化博彩业才能收取特种行业税、产业所得税、个人所得税或者公益金，才能够将博彩税收纳入国家正常的财政渠道，同时更好的管理、规范这个产业，包括制定其发展政策。
不过，也有内地学者不赞同博彩业可以增加税收拉动经济，认为禁止博彩业不单单是钱的问题、国家体制的问题，更是文化的问题，赌博带来的繁荣是消极的虚假繁荣，中国不该要这种肮脏的繁荣。他们仍然担心赌博会导致众多赌徒沉溺其中，浪费大量的社会资源，同时引发一系列家庭、社会问题，而且赌博往往与黑恶社会、腐败等联繫在一起。
近年来关於开放马彩，开放合法博彩业的呼声仍然很高，随后国家体育总局副局长王钧在2009年初公开回应，中国目前尚不具备发行马彩的条件，也没有开展赛马彩票和商业赛马的时间表，最主要是发行马彩会面临法律问题。
2008年11月29日，武汉市曾经举办过一次明显带有博彩性质的“中国速度赛马公开赛（试验赛）”，但主办方小心翼翼地强调，其只是一场普通的“有奖竞猜”。
各地屡试博彩业界限
1997年11月28日，直辖后的重庆市第一届人大常委会第五次会议通过了《重庆市查禁赌博条例》。有官员回忆说：“很多人都没有注意到，这个条例实际上是有限度地使一定数额的赌博行为合法化了。所以，少数清楚这个条例的人私底下都把它称作‘赌博条例’。”
他进一步解释说，“重庆是传统的重工业城市，国有企业多，退休、下岗职工多。立法调研期间我们发现，很多中老年人、退休下岗职工平时闲着无聊，都靠打打小麻将消磨时间。”
所谓小麻将，就是指打麻将时下注额度不高，一般20元、10元甚至更低。这名官员表示：“对他们来说，这样打麻将只是一种娱乐活动。没有立法规定前，这就是赌博行为，所以往往是警察一来就闹得鸡飞狗跳，还曾经闹出过人命案。所以，该条例在撰写时特意对民间赌注金额作了界定，20元以内的小额娱乐就这样通过地方人大立法的形式合法化了。”
在中国大多数省市自治区相应的禁止赌博条例都墨守陈规的情况下，重庆这一开先河的举动现在看来确实有远见卓识，“这个条例经重庆人大批准后上报全国人大备案，我们至今没有听到任何否定和異议的意见，至少是被默认了”。
随后，“西部大开发”、“三峡旅遊”、“中部崛起”、“边境发展”……每一个地区，每一次发展机遇出现，“开放博彩业”几乎都会成为当地的一个必然请求，或说一种经济发展思路。甚至在河南省十一届人大二次会议期间有人大代表提出建议，将开封市的传统娱乐活动“斗鸡”及“斗狗”合法化，並以博彩形式进行，认为此举可刺激河南省的经济发展；如果发展顺利，还可成为旅遊景点，创造后续收益。
虽然许多人都在强调博彩业可以成为中国经济的一个新增长点，还可以带动与旅遊业相配套的其他产业，比如宾馆、餐饮、娱乐业、商业、服务业，可以促进劳动力就业，不过各地方所有的呼籲和希望都没有得到中央政府的批准，很多年以来都只能停留在“学术探讨范畴”，甚至一些官员渐渐对这个话题也如履薄冰了。而於2006年12月1日开始执行的新《重庆市查禁赌博条例》前后经过两次审议，原计划将“赌注和输赢金额的界限”认定标准由20元上升到50元，引发广泛争议后，最终又降回20元。重庆市人大有关人士表示，赌注低於20元，虽不予处罚，但依然是赌博行为，公安机关将予以必要的批评教育。
“赌博在中国内地合法化是迟早的问题，这里面既有社会传统基础，也有现实的客观需求，过去高压政策堵的方式证明是失败的，压得越厉害，对社会的危害实际上越大。”地处重庆市的西南政法大学一名法学教授表示。
他认为，“现在的一个核心问题是，社会上还有相当一部分人抱着纯粹的道德观念不放，谁要是大胆谈及这个话题，谁就会陷入道德缺失的境地，关键在於，我们不能再简单地用一个理念或概念来掩盖事实，不能扣帽子打板子，而应该冷静客观地分析，顺应社会的需要。要让专家学者说话，讲真话。不讲真话，不正视现实，无疑是难以找到正确的解决之道的。”
不过这名教授也承认，这个过程是无法一蹴而就的。毕竟，中国政府几十年的思维定势和行为习惯是很难在短时间内突破和改变的。
……
1979年全国人大通过的《中华人民共和国刑法》首次确定“赌博罪”，即“以营利为目的，聚众赌博、开设赌场或者以赌博为业的行为”，另外各地普遍都有比较严厉的禁赌令。中国公安部门每年查处的赌博人数都在130万左右，而且年年都在上升。
不过，中国各地的禁赌令似乎未见有任何成效，几乎隔一段时间就来一次的全国性黄赌毒综合整治运动，不仅没有禁绝赌博行为，反而是越禁越严重，越禁越普及，甚至导致近几年大量资金转移到境外赌场寻找获利机会。重庆市市长黄奇帆就曾经公开警告：“到境外赌博已经成为一些中国人洗钱的隐秘方法。”
北京大学中国公益彩票事业研究所表示，中国每年由於赌博而流到境外的赌资金额达到了6000亿元人民币，相当於中国近年GDP总量的1/50，而且其中很大一部分是公款，因此一直有专家建议中央政府考虑适度开放内地博彩业，以便引导这些博彩消费流返内地。
“海南绝对不可能开赌场，也不会开赛马场，就是彩票，也要严格按照国家的有关规定来设计规划。”2010年2月，在“海南推进国际旅遊岛建设”的国务院新闻发佈会后，海南省委书记卫留成的大声宣告让之前“海南将被允许开设博彩业”的社会传言流产。在此前政协海南省五届二次会议上，56名委员联署提案《关於适度开放海南博彩业的建议》，受到了社会的关注。
中国内地开放赌博业的愿望与呼声一直存在，虽然均没有得到中央政府的同意，但是各地尝试博彩业界限的冲动始终没有停息。目前，中国内地只有两种彩票合法：中国体彩中心发行的体育彩票和中国福彩中心发行的福利彩票。
严厉打击还是有序疏导
事实上，就在中国高举“社会主义精神文明”旗帜大张旗鼓禁止赌博的同时，一种合法的“赌博”——彩票业已悄然兴起。
1987年6月，中国国务院批准“中国社会福利有奖募捐委员会”在北京成立，这是新中国成立后第一家经营和管理彩票的机构。同年，国家批准发行“社会福利有奖募捐券”。到1994年，国家批准发行中国体育彩票，中国福利彩票和体育彩票两大发行体系逐渐形成。
这在当时的中国是一种很奇特的现象：一方面，刑法设立了赌博罪的罪名；另一方面，国务院卻批准设立了带有赌博性质的彩票经营机构。
问题似乎在如何解释上。刑法规定的赌博罪是指以“营利”为目的並且对社会有危害的行为；而彩票不一样，彩票的发行不以营利为目标，扣除发行成本和奖金，剩余的主要用於公益事业。通俗的说法就是，集民间闲散资金，弥补在兴办残疾人、老年人、孤儿等福利事业，资助有困难的人以及发展体育事业等方面国家投入之不足。
“这就与赌博有了本质上的不同，是一种纯粹的高尚行为，儘管它依然是以较少的资金下注赌输赢的行为。”中国内地的学者说。
随着中国的彩票市场规模不断扩大，发行数量逐渐增长，彩民人数也迅速膨胀。据中国福彩和体彩的统计，2009年全国彩市总销量共计1323亿多元人民币（其中福彩755.83多亿元，体彩568多亿元），共筹集公益金413亿元。2010年前三个季度共计销售1180亿元（其中福彩687亿元，体彩493亿元），同比增长超过23%，这个增长比例已经远远超过全国的GDP增长速度。
不过，问题接踵而至。先有杨永明案和彩世塔案，后有西安宝马案，中国彩票发行里的暗箱操作使彩票业信誉严重受挫。与此同时，挪用公款购买彩票的案例不断出现，涉案金额逐渐增大。有司法官员表示：“买彩中奖成为一些有职务之便的公职人员发财致富的一条合法途径，这就与当初集聚社会闲散资金发展公益事业的初衷相违背。”
就在大量公款湧向海外赌场的势头被有效遏制之际，挪用公款在境内购买合法彩票的现象又开始频频出现。重庆市一名学者说：“很多人只注意到大量钱财被拿到境外赌博，给中国遗留下大量社会问题，可能还没有注意到现在国内的地下赌博已经非常严重，甚至在购买合法彩票时也问题不断，同样也带来了大量社会问题。”比如地下“六合彩”，带来了更大范围的危害，除了一些公务人员大量挪用公款介入血本无归，沿海地区许多农村家庭甚至为此倾家荡产，有专家甚至发出“地下六合彩在中国的覆盖人口超过7亿”的警告。
“任何事情都可能有负面影响，关键在於国家是否有健全的规则予以约束，而且规则是否得到有效执行。”这名学者说，“另外还在於政府的管理方针和媒体的宣传都有许多不客观，甚至误导，即过分放大赌博带来的危害，而忽视了社会的传统与现实需求。”
他认为，投资开公司有倒闭的，向银行借贷有无法偿还而破产跳楼的，但政府显然不能因为这些负面的效应而禁止开设公司，禁止银行开展借贷业务，合法的彩票业也是这样，“一张彩票2元钱损失了没有大碍，但如果规则不全监管不力，买10万元、100万元的彩票损失了就可能出问题”。
显然，挪用公款买彩票的问题从根本上讲不是彩票的责任，而是因为没有严格执行现行财经纪律。如果中国的单位不是一把手说了算，会计、出纳、财务主管等每个岗位能真正执行相关纪律，相互制约监督，这样的问题就会最大限度得到避免。
博彩业合法化之难
事实上，对彩票业立法的呼声由来已久。早在2001年就有人大代表提出制定《中华人民共和国彩票法》的议案，但是这部法律卻一直难产。与此同时，中国官方对於禁止赌博态度坚决而且鲜明，2005年，国务院法制办、中组部、中宣部、中央综治委、公安部等中央十几个部门联手在全国范围内启动了一场声势浩大的打击赌博违法犯罪专项行动，尤其严厉打击挪用公款、屡禁不绝的“官赌”。
但对赌博的“严打不尽，越打越多”的恶劣情况，有学者指出：“政府应当承认，几十年来的严管严打政策和方式是失败的，只有实事求是，用科学的方法才能寻求到真正的解决方案。”於是，对赌博问题是继续严厉打击还是有序疏导，已经成了中国政府一个亟待探讨和解决的现实难题。
随着网络的普及，赌博的发展呈现出公开化、普遍化和手段多样化的态势，参与其间的人员也身份日益複杂，总人数越来越多，由於缺乏合法的地位和监管机构，诸如挪用公款博弈其中等权利寻租现象屡见不鲜，这已成为当今中国社会无法回避的一个现实。
重庆市人大有关人士认为：“现在的发展趋势表明中国需要认真探讨合法化和规范化博彩业的课题了。比如如何适当扩大博彩业的内容和形式，把那些已经为社会广泛接受的、半公开的或地下的赌博形式，纳入政府有效的管理范围。”
“这个问题政府回避不了，回避的结果只能是增加未来的治理成本。”他说，“既然中国已经成功地运行了‘福彩’和‘体彩’等博彩方式，就证明政府已经在这方面已经有了管理经验和能力，由此应该考虑扩大和增加博彩的内容了，没有必要总是坚持单一形式，应该相信社会大众对这些问题会有个渐渐接受的心理准备。”
这位人士表示，政府应该对赌博业的情况进行专门研究，既重视社会大众的客观需求，也研究它能够阻止资金外流，给政府带来稳定的收入，也要减少甚至制止由赌场衍出的问题，消除为社会治安带来的各种隐患。
按照统计，目前中国已经有7000万以上的固定彩民，用疏导的方法满足人们娱乐和消遣的需求是大势所趋。北京大学公益彩票研究所所长王薛红指出，如果中国将博彩业合法化，未来产值将达到4000亿至5000亿元人民币的规模，以目前发达国家博彩业佔国内GDP2%至3%来看，中国未来也应会达到这个比例。
的确，只有合法化博彩业才能收取特种行业税、产业所得税、个人所得税或者公益金，才能够将博彩税收纳入国家正常的财政渠道，同时更好的管理、规范这个产业，包括制定其发展政策。
不过，也有内地学者不赞同博彩业可以增加税收拉动经济，认为禁止博彩业不单单是钱的问题、国家体制的问题，更是文化的问题，赌博带来的繁荣是消极的虚假繁荣，中国不该要这种肮脏的繁荣。他们仍然担心赌博会导致众多赌徒沉溺其中，浪费大量的社会资源，同时引发一系列家庭、社会问题，而且赌博往往与黑恶社会、腐败等联繫在一起。
近年来关於开放马彩，开放合法博彩业的呼声仍然很高，随后国家体育总局副局长王钧在2009年初公开回应，中国目前尚不具备发行马彩的条件，也没有开展赛马彩票和商业赛马的时间表，最主要是发行马彩会面临法律问题。
2008年11月29日，武汉市曾经举办过一次明显带有博彩性质的“中国速度赛马公开赛（试验赛）”，但主办方小心翼翼地强调，其只是一场普通的“有奖竞猜”。
各地屡试博彩业界限
1997年11月28日，直辖后的重庆市第一届人大常委会第五次会议通过了《重庆市查禁赌博条例》。有官员回忆说：“很多人都没有注意到，这个条例实际上是有限度地使一定数额的赌博行为合法化了。所以，少数清楚这个条例的人私底下都把它称作‘赌博条例’。”
他进一步解释说，“重庆是传统的重工业城市，国有企业多，退休、下岗职工多。立法调研期间我们发现，很多中老年人、退休下岗职工平时闲着无聊，都靠打打小麻将消磨时间。”
所谓小麻将，就是指打麻将时下注额度不高，一般20元、10元甚至更低。这名官员表示：“对他们来说，这样打麻将只是一种娱乐活动。没有立法规定前，这就是赌博行为，所以往往是警察一来就闹得鸡飞狗跳，还曾经闹出过人命案。所以，该条例在撰写时特意对民间赌注金额作了界定，20元以内的小额娱乐就这样通过地方人大立法的形式合法化了。”
在中国大多数省市自治区相应的禁止赌博条例都墨守陈规的情况下，重庆这一开先河的举动现在看来确实有远见卓识，“这个条例经重庆人大批准后上报全国人大备案，我们至今没有听到任何否定和異议的意见，至少是被默认了”。
随后，“西部大开发”、“三峡旅遊”、“中部崛起”、“边境发展”……每一个地区，每一次发展机遇出现，“开放博彩业”几乎都会成为当地的一个必然请求，或说一种经济发展思路。甚至在河南省十一届人大二次会议期间有人大代表提出建议，将开封市的传统娱乐活动“斗鸡”及“斗狗”合法化，並以博彩形式进行，认为此举可刺激河南省的经济发展；如果发展顺利，还可成为旅遊景点，创造后续收益。
虽然许多人都在强调博彩业可以成为中国经济的一个新增长点，还可以带动与旅遊业相配套的其他产业，比如宾馆、餐饮、娱乐业、商业、服务业，可以促进劳动力就业，不过各地方所有的呼籲和希望都没有得到中央政府的批准，很多年以来都只能停留在“学术探讨范畴”，甚至一些官员渐渐对这个话题也如履薄冰了。而於2006年12月1日开始执行的新《重庆市查禁赌博条例》前后经过两次审议，原计划将“赌注和输赢金额的界限”认定标准由20元上升到50元，引发广泛争议后，最终又降回20元。重庆市人大有关人士表示，赌注低於20元，虽不予处罚，但依然是赌博行为，公安机关将予以必要的批评教育。
“赌博在中国内地合法化是迟早的问题，这里面既有社会传统基础，也有现实的客观需求，过去高压政策堵的方式证明是失败的，压得越厉害，对社会的危害实际上越大。”地处重庆市的西南政法大学一名法学教授表示。
他认为，“现在的一个核心问题是，社会上还有相当一部分人抱着纯粹的道德观念不放，谁要是大胆谈及这个话题，谁就会陷入道德缺失的境地，关键在於，我们不能再简单地用一个理念或概念来掩盖事实，不能扣帽子打板子，而应该冷静客观地分析，顺应社会的需要。要让专家学者说话，讲真话。不讲真话，不正视现实，无疑是难以找到正确的解决之道的。”
不过这名教授也承认，这个过程是无法一蹴而就的。毕竟，中国政府几十年的思维定势和行为习惯是很难在短时间内突破和改变的。
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