缅甸改革：从民主到民生

　　4月13日，英国首相卡梅伦访问缅甸，成为缅甸1948年获得独立以来接待过的第一位在任的英国首相。访问中，卡梅伦称赞“缅甸政府正致力于改革”，并表示将采取措施鼓励缅甸的改革。此前的4月1日，缅甸举行了议会补选，这场“重建信心”的选举得到了联合国安理会的高度评价，被称为是缅甸民主改革“具有历史性的重要一步”。

　　缅甸为何要改革？

　　缅甸幅员辽阔，是东南亚国土面积第二大的国家；资源丰富，石油、天然气、玉石等矿产资源和木材等森林资源在中南半岛首屈一指；历史悠久，民族众多，文化遗产丰富多彩。历史上，缅甸曾成为世界上最大的大米出口国，石油、柚木、玉石和棉花等大量出口，人民生活殷实，一度成为东南亚最富有的国家之一。但20多年西方的经济封锁与制裁，使得这个昔日富庶的国家成为世界上最贫穷的国家之一。2010年，在联合国人类发展报告的统计中，缅甸在169个国家中排名第132位。而东盟一体化目标，更增添了其发展的压力。

　　发展的压力、民生的诉求，推动了缅甸政府启动民主改革进程。缅甸民主改革旨在博取西方国家的信任，换取对其经济封锁和制裁的取消，从而发展经济、惠及民生，搭上东盟一体化发展的快车道，最终实现其现代化目标。

　　缅甸的民主改革始于2003年的政治和解“七点路线图计划”。2003年至2010年，通过制宪、选举，缅甸完成了军人政权向民选政权的过渡。2010年11月以来，缅甸新政府宣布了一系列的民主改革措施。在政治上，释放全国民主联盟领导人昂山素季，并与她进行对话。修改政党法，允许全国民主联盟注册为合法政党。通过允许公民和平示威的《和平集会与游行法案》。大赦数百名政治犯，建立国家人权委员会，颁布赋予劳工有组建工会和罢工等权利的劳动法，放松出版审查等内容。同时启动与少数民族的和平谈判，分别同掸族、克钦族和克伦族等少数民族的武装组织举行和平谈判。这些政治改革措施是缅甸自从2010年国会大选以来，缅甸新政府向国际社会的承诺，意味着缅甸向民主国家迈出了一大步，并显示了缅甸重新融入国际大家庭的决心。

　　抢占东盟一体化发展快车道

　　2012年4月1日，缅甸举行了议会补选，这是一场“重建信心”的选举。这次选举，共有来自17个政党的150名候选人和7名独立候选人竞选37个联邦议会人民院议席、6个联邦议会民族院议席和2个省邦议席。在45个议会议席补选中，民盟共赢得43个各级议会议席，民盟主席昂山素季当选联邦议会人民院议员。执政的缅甸联邦巩固与发展党仅获得1个议席，其余1个议席被掸族民主党获得。

　　这次补选得到了联合国安理会的高度评价。安理会本月轮值主席赖斯4月11日在纽约联合国总部说，安理会欢迎缅甸成功举行议会补选，这是缅甸民主改革“具有历史性的重要一步”。 联合国秘书长缅甸问题特别顾问南威哲表示，昂山素季当选人民院议员，为缅甸开展更具包容性的政治对话提供了一个历史性的机会。

　　在美国战略重心东移和“重返东南亚”的背景下，美国奥巴马政府调整了对缅甸的政策，即从小布什单方面的孤立、制裁过渡到奥巴马政府务实接触的政策。所谓务实接触，就是要用合作和建设性方式发展与缅甸关系，整合制裁与接触，以行动对行动，通过柔性施压和全面接触，建立一个符合美国民主价值观和地缘战略目标的新缅甸。

　　针对此次议会补选，4月4日，美国国务卿希拉里·克林顿表示，美国“认可和支持缅甸的民主改革”，将放松对缅甸投资限制，允许缅甸部分官员入境并向缅甸派遣大使。但是，美国全面解除对缅甸的经济制裁，还有很长一段路要走。美国有关制裁缅甸的法律文件包括5部法案和4份总统令，美国国会需要花费一段时间来修改上述法律文件。2012年又是美国大选年，各种情绪化个案往往会被政治化，同时仍有一些美国议员对缅甸政府改革的“持久性和真诚性”持怀疑态度，因此美国何时全面解除对缅甸的经济制裁还有待观察。

　　4月13日，英国首相戴维·卡梅伦抵达缅甸，肯定了缅甸的民主改革措施，并要求国际社会暂停对缅甸的经济制裁。卡梅伦是1962年以来首名到访缅甸的西方大国领导人，也是缅甸1948年脱离英国殖民取得独立以来首名到访的英国在任首相。这体现西方国家积极发展与缅甸关系的政治意愿。

　　为了应对西方国家对缅甸的人权要求，缅甸新政府放宽了对外国非政府在缅甸从事人道主义活动的限制。2012年2月，已有53个国际非政府组织在缅甸开展社会活动，涉及农业、畜牧、粮食、教育、卫生等领域共67个项目。其中有6个非政府组织已得到缅甸政府正式批准注册，另有13个组织已提出注册申请，正在审核中。还有34个组织未提出申请。

　　同时在经济上，2011年以来，缅甸实施了各种经济改革措施。这些措施包括规范的市场经济制度，鼓励国有和地方组织、合作社、个体户等经济实体都有机会参与经济工作，发展小、中型项目要防止搞市场垄断和操纵等。此外还有为少数民族企业家提供资金和市场、培养国际竞争能力等。2011年1月，缅甸新政府颁布了《经济特区法》，通过优惠政策，吸引各种投资，发展国内经济。

　　为了吸引外资，对汇率进行改革。2012年4月1日，缅甸央行公布外汇指导价。该汇率为基于市场情况并加以调控的浮动汇率制，是缅甸新政府经济改革计划中的重要一环，也是对1977年1月官方汇率的第一次汇改，有利于外汇市场整合、调控及国际结算和汇兑业务。

　　此外，缅政府开始着手修改外国投资法，对外国投资者将给予8年免税待遇。即将出台的新的投资法将允许目前存在的外国隐性投资（即冒用缅甸人名义投资）合法化，外国隐性投资者可以直接在外国投资项下进行合法投资申请。新的投资法将进一步放宽对外资及国内有利的吸引政策，比如将100%批准出口企业和开放70%的服务行业（其中30%用于保护本国利益），以及允许外国人租用缅甸国有及私有土地等。

　　缅甸民主改革计划和措施让经济发展走上了快车道。2011年缅甸的经济增长率为5.5%，在东盟国家居于前列。根据美国环球通视有限公司的预测，2020年之前，缅甸国内生产总值的增长速度平均每年可达6%左右，国内生产总值到2020年将增长一倍，达到1240亿美元。

　　“胞波情谊”未受影响

　　中国和缅甸关系被称为“胞波情谊”，社会文化交往源远流长。两国绵延2000多公里的边境线，共同拥有多个跨境民族，表明中国与缅甸地缘、族缘和文缘优势，两国关系具有不可替代性。2011年5月，缅甸新总统登盛首次出访就访问中国，并与中国政府确立了两国建立全面战略合作伙伴关系，双边关系呈现出广阔发展前景。虽然出现了密松水电站停建的事件，但两国关系总体上保持良好发展的势头。现在中国已成为缅甸第一大投资国和第二大贸易伙伴。

　　中国尊重缅甸民主改革的努力和成果，并愿意同缅甸各个政治派别进行对话与沟通。昂山素季当选国会议员，制度化参与缅甸的民主化进程，不会影响中缅传统友谊。中国和缅甸都面临发展的任务，两国各种改革措施的目的就是要惠及民生，实现现代化。在此背景下，两国国家利益超越党派利益，具有很强的认同感。包括美国在内的西方国家改善同缅甸的关系，一方面可以减轻中国来自西方国家的政治压力，另一方面开放的缅甸有利于缅甸人民，更有利于地区的稳定、繁荣。

　　总的来说，无论缅甸新政府采取何种民主改革措施，缅甸与西方国家关系如何改善，根本一条在于这些是否有利于缅甸改善民生，是否有利于缅甸实现现代化。作为好邻居、好伙伴、好朋友，中国愿意同缅甸人民一道共同进行现代化建设，惠及两国人民，为东亚一体化作出贡献。

　　文/许利平

　　（作者系中国社科院亚太与全球战略研究院研究员）