十八大后中国税制改革前瞻

　　当前中国经济发展正处于一个关键的时刻。快速稳定增长的引擎正在发生转变，出口与投资需求扩张受到国际国内多种因素的制约。笔者以为，2008年以来为应对国际金融危机而出台的积极财政政策仍将具有一定的惯性，假如仅仅依靠财政支出扩张，难以保证经济社会的可持续发展。

　　十八大后中国需要加快税制改革步伐，融财政政策选择与税制改革为一体，以便促进经济社会的协调发展。

　　应从扩大支出转为进一步落实减税政策

　　众所周知，中国2008年以来一直强调“结构性减税”。在现实中，财政政策工具的选择采取了收支并用的策略。

　　十八大之后，“稳增长”不能走老路。政府的所作所为应转向尊重市场力量，让市场在资源配置中发挥基础性作用。扩大支出刺激市场需求可以收到立竿见影的效果，但是扩大支出也有诸多不利之处。支出受益面可能存在不均，结果可能是市场中强者得到更多的资源，而弱者得到较少的资源或什么也没获得，尤其不利于中小企业的发展。这是不能继续采取扩大支出政策的原因之一。

　　原因之二是扩大支出规模必然要借助于政府投资项目，这么做也可能导致政府行政审批权限的扩大并带来体制性复归的问题。

　　原因之三是扩大支出规模或意味着债务融资规模的扩大，或意味着财政收入的增加。从当前中国情况来看，政府举债仍有空间，但由于地方政府性债务问题仍未得到合理的解决，地方债从某种程度上看仍有向中央转嫁的可能。这样，扩大债务规模势必增添未来财政风险的不确定性。

　　原因之四是如果依靠增加财政收入的方式来扩大支出，那么这会给处于不确定性状态的经济带来更多的不确定性，给已陷入困境的企业雪上加霜。

　　不宜扩大财政支出规模，不等于财政支出政策不能有所作为。财政支出结构调整仍可发挥积极作用。通过财政支出结构优化，增加公共服务投入，如扩大养老、医疗、教育、住房等方面的支出，就可以增加居民的可支配收入，释放出更多的消费需求，为经济增长提供最为根本的支撑。

　　与此同时，减少包括税收在内的财政收入是积极财政政策非常重要的内容之一。减收最终会增加居民可支配收入。减收不仅包括减税，还包括非税收入如收费和基金等的削减。减收可以减轻企业负担，从而让企业轻松上阵，增强企业活力。

　　减收势必增加财政压力，但减税收益也显而易见。企业竞争力的增强，居民可支配收入的提高，最终会在带动经济增长的同时，促进财政收入的增加。

　　减税规模应有多大

　　关于减税规模，已有研究者从不同角度提出了政策建议，如高培勇（2012）认为至少有6000亿元的减税规模，再如谢国忠（2012）坚持至少有一万亿元的减税规模等等。

　　从当前的情况来看，中国一年减税空间应在5000亿元以上。2011年，全国税收总收入为89720.31亿元，比上年增加16509.52亿元，同比增长22.6%。

　　税收收入维持较快增长速度并不鲜见。2010年全国税收收入为73202亿元，同比增长23%。2004~2011年，税收增幅分别超GDP10.6%、8.7%、7%、20.7%、9.2%、0.6%、12.7%和13.4%，其中除了2009年因遭遇国际金融危机，税收收入增幅严重下滑之外，其他年份均保持了较快增速，平均每年超幅达到10%.

　　可以看出，近些年税收收入预算数的增幅与GDP增速一致。只要税收收入完成预算，预算支出安排就没有任何问题。那么，税收超GDP增长部分就可大致视为减税空间。也就是说，如果经济保持正常增速，那么减税空间的高限大约为税收收入的10%，即税收增幅超过GDP增速的平均幅度。

　　2012年，预算安排的税收收入为98289亿元，同比增长9%；2012年GDP计划增长7.5%，税收增幅超GDP增长速度1.5%，按照10%的减税额度，减税空间的高限仍有8.5%。按此推算，2012年减税的高限大约为8300亿元。如果考虑到2012年以来税收收入增幅下降的事实，按保守估计，即按减税空间5%计算，2012年减税的低限仍可达5000亿元左右。

　　十八大后，结构性减税有必要转为全面减税。在积极财政政策背景下，所有增税措施暂时都不宜出台，即使是以节能减排和收入分配名义出台的增税措施也不宜出台。

　　减税如果能够与减费、减少基金收入等措施结合在一起，那么政府减收规模一年就有可能达到1万亿元。这涉及的问题不仅包括税制完善，也涉及政府收入体系再造问题。收费、政府性基金的征收和征税一样，是会上瘾的。去瘾很难。况且，收费和基金往往已成为某些地方或某些部门可以自由支配的财力，要去除不合理的收费必然要动某些既得利益部门的奶酪。

　　减税难度不小。世界税制改革经验表明，即使是以减税为主旋律的税制改革，也必须保证国家财政收入的基本稳定。减税可与国有经济结构调整联系起来。部分国有经济收入可弥补因减税所可能导致的可支配财力不足；减税可与政府预算改革联系起来，进一步增加预算透明度，以提高财政资金效率；减税还可与政府支出结构调整联系起来，一些阶段性的支出任务到期就要停止，从而为减税争取更大的空间。

　　财政收入的持续稳定增长是减税的基础。2011年，全国财政收入103740.01亿元，比2010年增长24.8%，财政收入继续保持较快增长。1998年以来，除2009年上半年因受金融危机严重影响之外，财政收入快速增长是财政收入变化的主旋律。1995年财政收入占国内生产总值（GDP）的比重仅为10.83%。该比重自1998年起快速上升，近年来稳定在20%左右。2011年据初步统计，该比重约为22%。

　　政府掌握的资源还包括政府性基金、国有企业上缴的红利等，这为进一步实施减税计划提供了更为扎实的保障。

　　税制改革前瞻

　　税制改革是一个庞杂的话题，笔者下面重点探讨其中的几个方面。

　　一是个人所得税改革。

　　个人所得税要更好地发挥调节公平作用，需要创造条件，推进综合税制改革。十八大后，中国应积极为个人所得税的综合制改革创造条件。在此之前，我国应先推行以降低个人所得税税负为主要内容的改革。

　　在分类所得税制下，各类所得的税负水平应基本协调。工资薪金费用减除标准多次提高，工资薪金所得的税负已经多次下降，但劳务报酬所得、稿酬所得等税负还没有相应下调。为了保持不同类型所得税负大致相当，有必要下调这些种类所得的税率。

　　从2011年9月1日起，工资薪金所得费用扣除标准进一步提高，税率表也作了调整，对中低等收入者确实起到了较为良好的减税效果。但是，个人所得税改革对中高收入者的减税效应不明显，甚至有增税的效果。这导致部分潜在税源继续流失到其他国家和地区。实际上，如果最高边际税率下调，一些税源就可能回流，那么因税源扩大而增加的税收收入可用来帮助低收入群体。

　　一旦个人所得税转向综合税制，减税的重点应转向增加专项扣除，以更好地促进养老、医疗、教育、住房等民生的改善。综合所得税制，应致力于打造一个中低收入者低税负，高收入者高税负，具有较强国际竞争力，同时有助于扩大中等收入者规模的所得税制。此外，还需要采取措施，降低企业所得税税负，减少企业所得税和个人所得税的重叠征税问题。

　　另一个是关于房产税改革。

　　2012年1月28日起，重庆和上海两市开始对个人住房房产税进行改革试点。但时至今日，其他地区尚未跟进。十八大之后个人住房房产税改革仍应采取谨慎策略，应在认真分析已有的个人住房房产税理由的基础之上稳步推进。

　　许多国家和地区征收个人住房房产税，但这不是我国也必定应有此种税收的理由。

　　房产税是许多国家的地方税，但这不等于地方政府花钱主要靠房产税。不少国家的地方政府提供公共服务在相当大程度上还要依靠上级政府直至中央政府的转移支付。

　　许多国家没有国有土地使用权出让金收入。土地出让金解决的是土地资源配置给谁用的问题。如果一定要在这样的土地制度背景下设计个人住房房产税制度，那么可以明确的是，我国个人住房房产税税收负担应该比大部分实行土地私有制的国家轻得多。后者税率1%，前者就应该是0.5%或者更低。

　　技术条件只是个人住房房产税出台的起码条件之一，并非充分条件。在房地产供需格局没有改变之前，希冀以个人住房房产税充当房地产调控的排头兵，未必能达到预期效果。对个人住房房产税开征所可能引发的问题，不能不小心谨慎预研。

　　十八大后，中国税制改革环境与过去三十多年相比的最大变化是，税制改革不再只是简单地与经济发展挂钩，而将是更多地与税收制度的公共政策功能结合起来。税制改革不能简单地看其经济效应，而应更多地考虑公众的接受程度。

　　（作者系中国社科院财经战略研究院研究员）

　　文|杨志勇