大部制改革：转变政府职能是关键

　　随着社会的发展，中国早已由计划经济体制转为市场经济体制。不同于计划经济体制时期政府全能角色的定位，在市场经济体制中，政府更多地被赋予了“掌舵者”而非“划桨者”的职能。过去那种既当裁判员又当运动员、既决策又执行、既规划又生产的“小部门制”的行政方式不断地遭到社会的诟病，因而“大部制”改革的呼声渐起。

　　大部制改革将有利于解决目前政府各部门职能交叉混乱的问题，并实现向服务型政府的转变。2012年党的十八大报告中，胡锦涛总书记再次提及大部制，要求“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”。近两年广东、深圳等地也开始逐步进行试点改革，然而在推进的过程中，一些问题逐渐突显出来，主要表现为以下几方面：

　　首先，大部制将职能交叉的部门间矛盾内化，但实际问题并未得到有效解决。其主要表现为部门间利益分配不均，重组后一些部门在组织形式上合并了，但部内各部门仍然是沿袭过去的套路，形成了“貌合神离”、“各自为政”的局面。以交通运输部为例，民航局、邮政局在2008年纳入交通运输部后，其内部仍旧保持着高度的决策自主权。一个鲜明的事例是，民航局每年的年度工作会议通常都先于交通部召开，这意味着交通部对各部委工作重点、难点的指导意见，似乎与下属部门没多大关系。

　　其次，大部制改革中强调决策、执行、监督三权分立，然而在部门重新划分时，只注重相似职能的统一，没有关注权力的相互制约。例如，政府将市场监管职能混淆为企业主管职能，背离了政府应有的中介裁判角色；在管理国有资产时更是直接插手干预企业人、财、物的经营管理问题。在这种将决策和执行权集中于一体，而政府内部监督机制又尚未健全的体制下，政府在提供公共服务上反仆为主，改变了公共行政的性质，导致了职能的错位。

　　最后，一些地方改革并无省级政府参与，导致上下体制的中间环节出现“断链”。许多部门虽然参与了整合，但对上或者对外仍然保留原部门的牌子，而其上级政府并未进行相应改革，因此在审批文件、财政拨款等问题上无法对接。

　　对于以上种种问题，笔者认为大部制改革的关键不应集中在“大政府”还是“小政府”的问题上，我们需要的是一个更好的政府。仅仅将裁减公职人员和减少部门作为改革的着眼点毫无意义，改革的焦点应集中于政府职能的转变上来。

　　据2010年公务管理部门统计，我国的官民比例达到了1∶122，而美国的官民比例仅为1∶12，两者相差整整十倍。如此看来美国人民更应要求美国政府进行裁员，而事实并非如此，因为美国的政府雇员大多集中于公共服务的第一线，如学区管理人员、公园管理人员、警察等，而非坚守在制定政策的办公室中，这就是典型的服务型政府。对此，我国大部制改革可从以下几方面着手。

　　首先，厘清政府与市场的关系。正如前文所说，在市场经济体制下政府更应作为“掌舵者”，所以要减少政府的干预范围，政府不应插手干预市场调节能够发挥有效作用的领域；在市场调节失灵或者力不从心的领域，应将政府干预作为补充，同时建立相应制度来约束政府不合理的作为，减少寻租空间、优化政府行为。在我国具体的行政改革中，应先梳理好各部门职责，将职能重复的部门进行合并，以降低因职能交叉等带来的效率低下和资源浪费，同时对部门职能进行归类。由于政府不是万能的，完全由政府提供的公共服务会造成资源浪费、效率低下等问题，因此，政府应将一部分可以由市场提供的服务转移给市场，并加强培育适应社会主义市场经济发展的社会中介组织和非营利组织，形成“民主合作式政府”，这样就打破了政府垄断的局面，政府不再是公共服务的唯一提供者。大量的国内外实践表明，公众对于公共服务的自由选择将会为政府带来压力，竞争会促进政治民主的进步和发展，从而促进行政效率的提高和服务质量的增强。

　　其次，注重部门内执行权与行政权的分离并加强监管。由于我国大部制改革的进程中行政权和监督权仍未完全分离，致使出现部门利益化等问题，因此应先明确各部门职能，合理分权。在不同层级政府间确立不同的权责范围，省级政府主导规划本地区经济，指定法律法规；县级政府则应以监督本地经济运行为主，为本地区经济发展创造条件；乡镇一级政府则应以提供社会服务为宗旨。此外，在部门内外构建起全面严格的监督体制，即在部门内部设立独立的监督机关，对重点项目、工程实施廉政风险防控管理，并全程监督资金的使用。同时通过电子政务系统、开通政府官方微博等现代化手段来提高行政透明度，从而为社会监督提供条件。另外，在部门外部可通过强化司法机关、新闻媒体以及公众舆论等主体的力量来加强外部监督。

　　第三，探索在不同层级间大部制改革的方案。我国中央和地方政府的机构职能设置同构现象普遍，上级政府设置什么机构，下级政府便也设立一个相应的机构，这使得目前改革遭遇上下关系无法理顺的问题。因此大部制的改革应突破这种一一对应的局面，并结合当地实际进行机构设置。最后，应加强法制化建设以确保改革成果。在我国的法律体系中，行政组织法只有《中华人民共和国国务院组织法》，以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》两部基本法律。因而在大部制改革的推进中涉及职能分配、权责变动等方面的问题时，法律的缺失会导致依法行政缺乏说服力。因此，将改革的成果以法律的形式确定下来将有利于我国行政职能的科学化、法制化发展。

关注读览天下微信， 100万篇深度好文， 等你来看……