美国财政悬崖无法“勒马”

　　2013年世界经济的第一个聚焦点放在了华盛顿。

　　2013年1月1日凌晨，美国参议院以压倒多数通过了《2012年美国纳税人缓释法案》（以下简称法案）。法案随即转到共和党控制的众议院，在经过紧急磋商之后，众议院决定不提出修改意见而直接进入表决程序。两院的最终一致通过标志着困扰美国2个月之久的财政悬崖纷争取得暂时缓解，全球投资者松了口气，股票市场随即全线飘红。

　　如果将这场预算纷争看作一场大戏，这场戏只不过是唱完了半场，下半场会更惊险、更扣人心弦，而且还可能不断地有续集推出。

　　复苏时期艰难的政策调整

　　所谓“财政悬崖”，是指美国将在2013年1月1日同时出现税收增加与开支减少局面。

　　事实上，每当经济进入衰退时，美国政府往往会推出减税政策增加居民可支配收入，拉动需求。财政悬崖涉及的很多项目实际上都是经济衰退期间制定的刺激政策或救助措施，之所以称为“悬崖”是因为大批政策集中到期，对经济影响较大，需要广泛的深入磋商。

　　比如收入税优惠是小布什政府在2001年衰退时推出的，它将富人税率从39.6%下降到35%，穷人税率也下降了2-3个百分点，这项优惠在2010年到期，但当时的经济形势仍然很糟糕，因此优惠延长到了2012年底；社会保险税优惠是2010年奥巴马政府推出的，它将税率从6.2%下降到4.2%；此外，政府还允许企业可以当年提取50%的投资折旧，从而起到刺激投资的作用。

　　美国各州的失业救助通常只有6个月的时间，而金融危机期间平均失业时间大大延长，联邦政府推出紧急失业救助以缓解失业家庭的困境，最长申请时间可以延长到17个月，对于众多失业者来讲，每月1200美元的救济可能是吃饭、穿衣的主要经济来源。

　　财政刺激政策的代价是明显的，它导致财政赤字和债务居高不下，这会在中长期影响政府资金的使用效率（比如大量财政收入用于国债的还本付息），会给子孙后代留下财政负担，因此必须尽快开始财政整顿，包括停止税收优惠、节约开支等措施。

　　但另一方面，美国经济复苏的基础并不稳固，失业率仍居高不下，如果财政整顿过于剧烈必然会造成经济波动，引起民众抱怨。因此，政策制定者面临着短期宏观稳定和中长期财政稳健之间的两难困境，尤其是在经济复苏时期，这种权衡更加困难。

　　而且，财政政策涉及不同群体、不同地区的利益，各个选区议员之间有着复杂的政治斗争，因此当财政政策面临集中调整时，就会出现激烈冲突，2012年底到2013年初激烈的财政悬崖纷争就证明了这一点。

　　第一阶段主要解决税收问题

　　新法案的核心条款是收入税。对于年收入45万美元以上的家庭，收入税率优惠结束了，恢复到了克林顿时期的39.6%，这是20多年来美国最大幅度的增税，但这部分家庭只占总人口的1%。对于年收入45万美元以下的家庭则继续享受优惠，并且把临时性税率优惠固定为永久性减税。收入税率调整实现了增税和减税并举，体现了累进税理念，富人要为改善财政状况做出更多贡献。

　　对于社会保险税，很多政策制定者认为这种优惠延续太久会影响社保体系资金运作的持续性，因此呼吁终止。奥巴马政府并没有与共和党在这个议题上过多纠缠，法案将社保税率提高了2个百分点。社保税率提高只适用于工资中低于11万美元的部分，变动的上限是2200美元，因此对于越富裕家庭的影响程度越小，而对中低收入者的影响相对较大。

　　法案将联邦政府的紧急失业救助延长了1年，目前长期失业人群仍然有数百万之众，如果结束这笔救助肯定会直接影响这部分弱势群体的日常生活；法案继续规定2013年企业可以当年提取50%的投资折旧，说明政策制定者仍然担心经济复苏的稳定性，不愿给企业决策带来过大冲击。此外，法案还从能源税、医疗保险、农业补助等多个方面做出了规定。

　　财政悬崖的自动削减开支计划被推迟了。政治家将这个重头戏放到了后面，因为它更加棘手，但只是2个月之后。这说明奥巴马和议员们只会有暂时喘息，很快就会进入新的、更激烈的政策斗争。

　　奥巴马政府在谈判中的政治得失

　　奥巴马在这场纷争中可谓有得有失。一方面，他兑现了总统竞选期间的承诺，提高了富人的税率；他延长了联邦政府的紧急失业救助，能够继续救济弱势群体，这可能是民主党重要的选民基础。但是他没有阻止社会保险税率的提高，这对很多中低收入家庭意味着每年1000-2000美元的增税；他曾经主张扩大公共投资，制定新的就业刺激措施，但是在法案中却未有任何体现。政治斗争充满了妥协，尽管奥巴马的主张更有民意基础，但是他也必须做出必要的让步。

　　作为总统奥巴马并没有能够主导这场宏大的谈判。他在富人门槛上变化无常，先后提出25万美元、40万美元的提议，当众议院放弃表决B计划将发球权过渡给参议院时他又恢复到25万美元，但是最后磋商的结果是45万美元；他曾经在谈判初期要求国会永久性提高国债上限，但是很快就不再提及这一议题。立场变换也许是不同情景下的谈判策略，但是频繁变化底牌很容易降低对方的信任。

　　奥巴马亲自与国会领袖举行了数次磋商，然而直到圣诞节之后谈判仍然处于僵持状态，使全球投资者都捏一把汗。关键时刻还是老将出马，有着近30年参议院经历的副总统拜登亲自与共和党磋商，凭着丰富的政治经验和深厚的国会人脉关系连夜搞定协议。

　　在这次纷争中奥巴马没有赢得多少政治加分，不仅没有改善与共和党的关系，甚至因为立场反复变化而引起了部分民主党领袖人物的抱怨，这种局面注定下一次磋商不会很顺利。

　　两个月后的重头戏

　　当2013年1月1日法案从参议院传到众议院时，共和党因为没有削减开支措施而感到强烈不满，只是因为时间紧迫而放弃提出修正案。共和党必然会在2个月之后摆出更强硬的姿态，削减开支计划既涉及国防开支，又涉及社会开支，影响到政府机关的各个部门，其磋商将更为复杂。

　　目前美国国债已经达到法定上限，财政部正在动用特别措施保障政府运转，而2个月后财政部资金很可能将弹尽粮绝，美国政府可能没钱为国债还本付息，美国国债面临违约风险。

　　在2011年7月底美国出现国债上限危机时，金融市场高度紧张，道琼斯工业股票指数曾经从12700点下降了2000多点。政客们不到最后时刻往往达不成协议，而且玩得越心跳，政客们越认为会越有力挤压对手，迫使对方接受自己的条件。预计2013年2月底，美国和全球金融市场又将出现新的尖峰时刻，剧烈动荡在所难免。

　　因为缺乏运转资金，政府机关临时关门、联邦政府雇员被解雇的场景可谓家常便饭。熟悉历史的人也许还记得，1995年克林顿政府面临国债上限危机时，曾经被迫取消参加亚太经合组织领导人峰会，总统府的电费是自己垫付，白宫的圣诞树都没有点亮。如果协调不利，奥巴马再次出现类似窘境是完全可能的。

　　政策不确定性与美国经济形势

　　根据2013年初达成的协议，美国全年将增加税收约1600亿美元，削减开支400亿美元，约占GDP的1.3%，但因为有相当一部分是富人收入税增加，富人储蓄率较高，因此财政紧缩对社会总需求的影响是相对有限的（估计占GDP的1%左右）。如果财政开支再削减1100亿美元，其冲击就会显著加大；政客们可能难以接受如此巨额的削减，但是谈成多大规模、影响哪部分群体都存在很大变数。

　　即使3月初的国债上限谈判能够实现软着陆，问题也并没有结束。

　　2013年底，财政悬崖涉及的某些条款又面临重新审视，政府不可能永远允许企业当年提取50%的投资折旧，然而，企业投资对这项政策非常敏感，一旦做出调整宏观经济必然会有较大波动。

　　此外，联邦政府的紧急失业救助年底将会到期，有些共和党议员反对这项救助，认为它会资助懒汉，但是如果骤然停止，对弱势群体家庭会造成很大冲击，也会造成更严重的社会问题。这些议题都是需要谨慎应对的。

　　公众也许应该相信政治家对国家的责任感，制定政策时会认真权衡经济后果，政策会保持相对稳定。不过，不同党派的政策理念差别很大，在磋商中党派政治斗争凸显，这就使得经济复苏时期的财政政策调整有很大不确定性，而这种不确定性带来的风险本身就会影响居民预期和企业投资决策，拖累经济复苏。

　　（作者单位：中国社科院世界经济与政治研究所）

　　文|曹永福

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