土地制度改革如何保证公平

　　中国的城镇化是目前全球最大规模的人口流动和土地制度改革。

　　其中，土地的城镇化则比人口的城镇化显得更快。

　　在城镇化的进程中，土地制度改革是最核心的命题。如何在这个过程中保护农民的利益并且兼顾经济全局则是核心中的核心。

　　不能通过使某一阶层吃亏来提高另一部分人的利益

　　新的征地制度强调“公平”，这恰好说明了在中央计划经济时代遗留下来的现行土地制度及其征地制度下，以往对被征地的农民尚没有做到公平补偿。

　　如果制度不改革，就不大可能做到公平。

　　首先，不管建设所需的农地是用于公共利益还是商业利益，政府一律用征地的方式取得，并将征来的所有农地一律国有化，这就剥夺了农民集体或个人将自己的土地作为资产独立而平等地参与城市化、分享城市繁荣的权利，这是第一种不公平；其次，由于没有客观合理的补偿标准，失地农民得到的补偿通常远低于在土地市场上实现的价值。

　　一些人津津乐道个别失地农民因补偿而发横财，我不否认有这样的个别事例。这些事例也正好从另一个侧面说明补偿标准的不规范，造成补偿有的过高，有的则过低。

　　不过，从越来越大的城乡收入差距来看，大多失地农民及其后代并不认为自己得到了公平的补偿。许多人甚至在失地之后陷入困境。

　　在现行制度下，对被征农地的补偿是基于这块土地的农业产值带来的收入流的折现，加上一些地面附着物和青苗的补偿，而忽略这块土地的市场价值（机会成本或区位价值），也未考虑失地农民及其后代在迁徙到城市后需要面对更高的城市物价尤其是离谱的房价下生活的现实。

　　政府若要强制性购买民间土地，唯一能够成立的理由是为了公共利益，而且必须给予公平补偿。而公共利益的定义，是不能通过使某一阶层吃亏来提高另一部分人的利益。

　　因此，新的征地制度强调公平补偿，代表了正确的方向。

　　而要想知道一块土地的真正收益，必须知道这块地的市场价格。但是，中国并不存在进退自由、向民间开放的土地市场。这使得公平补偿没有可供参考的客观标准。因此，如何建立这样一个市场应是土地制度改革的核心内容。

　　土地归谁，土地的主要收益就归谁

　　国家、地方政府、集体和个人因土地增值带来的收益该如何分配？

　　在欧美国家，一般来说，土地归谁，土地的主要收益就归谁。政府通过税征收其中一部分收益，而这种税又通常用于社区公共财政的供给，最终还是返还给了社区居民。

　　如何在中央政府和地方政府之间分配土地收益？

　　美国的做法是，分清地方所有的土地和联邦政府所有的土地，各自获得自己名下的土地增值。

　　中国如果采用这种制度，那么各地政府就有积极性保护自己名下的土地，并通过对土地追加投资使之逐渐增值，从而促使地方政府减少对农民土地的征收，因为地方政府有稳定而充沛的物业税和土地增值税等财源，可以用于建设本地的各种基础设施和改善本地的教育、卫生事务。

　　而且，在这种制度下，中国中西部的一些资源丰富但经济落后、收入低下的省份，可以获得东部富省在获取中西部的资源时必须缴纳的各项费用和税收，可以缩小和东部省份的收入差距。

　　至于集体和个人之间如何分配土地收益，取决于集体的运行是否成功。如果一个集体的领导奉公守法，获得民众的拥护和信任，大家会支持集体保留一部分土地收益用作公积金和公益金。这部分的比例应该通过民主协商决定。

　　但如果领导出现了腐败堕落，就应该允许集体成员退出。在这种情况下，愿意退出现有集体的成员有权平等分享土地收益中自己的一份。这是避免农村地区的个体抗争升级为集体对抗和冲突的最好办法。

　　农民的利益是公共利益不可分割的部分

　　中国现行的土地制度将所有的土地属性分为农用和非农用。农用土地一般属于农民集体所有，非农用土地一般属于国家所有，并由各级政府管理。

　　政府虽然允许农地在本村内流转，以及在村际作有限流转（需要村民代表大会多数通过），但严格禁止土地在城乡之间的自发流转。农地要在城乡之间流转，必须先由政府征收，被国有化。换言之，在现行土地制度下，不管农民是否愿意，有开发价值的农地迟早会作为城市用地和工业用地被强制性国有化。

　　因此，农村的大量土地财富被强制性地转移到城市，而城镇化则容易误入“化地不化人”的歧途，从而加剧城乡的收入差距和财富差距。

　　为了维护农民集体的土地权益，征地目的必须严格限制为出于公共利益的需要。对公共利益的界定不能由官员一方说了算，而必须由社区民众参与讨论，并通过多数的确认。对于公共利益之外的用地需要，应该由开发商和农民集体通过土地市场上的自愿、互利的交易获得满足，政府不应干预。

　　必须指出，如果真是为了公共利益，那么农民的利益自然是这种公共利益的不可分割的部分。如果在公共利益的名义下单方面牺牲农民的利益，那么这种所谓的“公共利益”便有欺骗和剥夺的嫌疑。

　　其实，现在不少征地并非为了公共利益，而是为了商业开发。牺牲贫困的农民阶层的利益，却让一些开发商及相关利益集团大发横财，是违反社会正义原则的。要求农民单方面牺牲自己的利益以成全城市的繁荣，并不是社会公正的城镇化。

　　在城镇化日益加速、城市的边界日益扩大的今天，农民携带土地退出农业，进入城市的权利显得特别重要。这是维护农民集体利用自己的土地分享城市繁荣的最重要条件。而且只有将这种权利还给农民，各地的土地市场才能发育和成长起来，形成当地真实的土地价格，并可以用来作为征地补偿的客观标准。

　　由土地财政转向真正的土地税收

　　如何消除地方政府对“土地财政”的依赖？

　　即由土地财政转向真正的土地税收。

　　前者和后者的关系可用历史故事来说明。元朝初年，大量蒙古骑兵入住关内，需要大量粮草来喂马。于是他们跑马圈地，想将耕地据为己有，改为饲养牲畜的牧场。有识之士向元朝政府进言，让汉人继续耕种这些土地，并以粮食的形式向政府交纳税收，这样，这些土地既能养活汉人，也能提供饲料。这是一个双赢的局面。

　　现在，一些地方政府虽然通过强制手段拿到了本来属于农民的土地收益，但付出了不小的隐性成本- - -包括财政成本（急剧上升的维稳费用）、政治成本（农民和地方政府之间的冲突频发）、道德成本（依靠土地敛财的贪官屡见不鲜，房叔、房嫂、房姐、房哥纷纷曝光）、社会成本（越来越多的失地农民成为城市贫民）。

　　所以，土地财政得不偿失，又无法保证持续稳定的财政收入。这种土地财政，主要靠对城镇化进程中所需的增量土地和增量房产的不断提价，而对已建成区内越来越大的存量土地和存量房产的增值却无能为力。

　　目前中央政府希望缩小征地范围和提高征地补偿，是值得欢迎的方向。但这样一来，一定会令地方政府的土地财政收入减少，自然会引起地方政府的反弹。对冲的办法是，立即启动各种涉地税收，将土地财政改为征收物业税、土地增值税、房产税（房捐）和土地交易税等。

　　口述|文贯中（美国三一学院经济系终身教授） 整理|《瞭望东方周刊》特约撰稿李蔚