重塑红十字会：立法与去行政化

　　如何通过立法或修改法律，推进中国红十字会的体制结构以适应时代要求，包括如何完善红十字组织的法律地位以及内部治理，并加强外界对红十字组织的监督等成为近些年公众议论的焦点

　　中国红十字会正面临前所未有的信任危机，屡屡陷入舆论质疑的漩涡当中。特别是在发生公众灾害时其公信力会受到更大的损伤。

　　4月下旬，十二届全国人大常委会第二次委员长会议通过了全国人大常委会2013年立法工作计划、监督工作计划，其中，“修改红十字会法被列入立法预备项目，视情况在2013年或者以后年度安排审议。”

　　据《小康》记者了解，仅近些年就有上百人次的全国人大代表，提出“尽快修改《红十字会法》”的议案和建议。

　　然而如何通过立法或修改法律，推进中国红十字会的体制结构以适应时代要求，包括如何完善红十字组织的法律地位以及内部治理，并加强外界对红十字组织的监督等亦成为近些年公众议论的焦点。

　　重塑：确定红十字会法律地位

　　作为成立于1904年的中国红十字会已是“百年老店”。想要让其重新树立公信力、让红十字事业迈向成熟并与世界接轨，首要的就是先给现行的红十字会法“动手术”。

　　2012年，十一届全国人大五次会议期间，中国人民大学劳动人事学院院长郑功成教授就提出议案，建议修改红十字会法。

　　“目前红十字会遭遇到的诸多问题，与现有法律相关规定的不健全和不完善有关。在社会大环境已发生重大变化的情况下，需要及时对已颁布实施近20年的《红十字会法》进行修订。”郑功成向《小康》记者指出。

　　对此全国人大常委会教科文卫委建议国务院有关部门认真研究代表议案提出的关于“增加红十字会治理结构规定，进一步明确红十字会的法律地位和法定任务，以及完善管理体制”等建议，为修改法律做准备。

　　从全国人大正式履行法律程序立项到正式颁行，1993年颁布的《红十字会法》被称为“我国立法历时最短的法律”。

　　中国红十字会事业发展部部长蓝军曾撰文透露，整个立法过程始终在一个专门优先“快车道”程序下进行：卫生部、国务院、人大等机构都给予了特殊照顾，保证了调研、修改、征求意见和会议审议工作的及时进行，所涉及到的国家二十多个部委和解放军等方面都给予了很大帮助和支持。当年该法的出台共历时一年三个月。

　　许多专家均认为正是由于立法较为仓促，导致了相关法律条规较为粗疏，对某些现实问题缺乏具有针对性的规范。

　　“（《红十字会法》）里面的规定非常不细致，并不是一部完整地规范红会行为的法律。”清华大学公共管理学院非组织研究所副所长贾西津指出，20年前颁布的红十字会法存在着诸多缺漏，这部法律已经到了不得不改的关键时刻。

　　《红十字会法》总则第二条规定“中国红十字会是中华人民共和国统一的红十字组织，是从事人道主义工作的社会救助团体。”同时第十一条规定“中国红十字会总会具有社会团体法人资格。”

　　虽然是一个社会组织，但是并不需要在民政部门注册登记，其面对社会募款又以公募基金的形式出现，既是人民团体性质的慈善组织又是政府机构。这种混乱的双重身份使得红十字会在工作和管理中出现很多问题。

　　与此同时，现行法律对于红十字总会与分会之间也造成了“割据”现象，使得总会对于分会的人财物并无监督、管理的权力。

　　“一面旗帜、一部法律、一个标识的红十字会，却被分割成众多独立的法人机构，一个机构出事，连带影响着整个红十字事业，这种状况不应当再持续下去。”郑功成建议在修订本法时，明确总会与分会之间的关系，并授予总会一定的职权，以确保中国红十字事业的统一性与纯洁性，这不仅是解决现有弊端的需要，也符合国际红十字运动统一性原则的要求。

　　正是因为目前红十字会法对于“上下级关系定位”的模糊从而也造成了作为慈善组织的核心--透明问题饱受争议。

　　现行法律中并未规定具体的信息发布平台和信息公开制度，这就使得目前红十字会信息披露的真实性、完整性经不住考验。

　　全国人大常委会办公厅研究室特约研究员、北京大学法学院副院长王锡锌教授在接受《小康》记者采访时就表示：“借由‘郭美美’等一系列事件，把平时公众对于这样一个机构的一些疑问释放出来了。（公众）现在关注的是一个慈善机构，它如何进行更有效、更加透明的这种管理。”

　　“与我国经济社会发展现状相比，我国的红十字会法律以及治理结构其实是严重不足的，需要重新构建。”翻阅了十多个国家红十字会法律条文的北京大学教授金锦萍指出，这也为红十字会的角色发挥提供法律依据和保障。

　　“未来我们将争取把中国红十字会作为法定机构，依法办事，依法履职。”中国红十字会常务副会长赵白鸽对于红十字会法即将修改也发表了看法，“我们一定努力做与社会主义市场经济体制和国际人道主义原则相适应的人道救助组织。”

　　改革：“去行政化”是唯一途径？

　　《红十字会法》作为立法预备项目消息一出，“去行政化”成为公众的期盼。

　　按照常规，此次仅为全国人大常委会立法的“预备项目”，非“正式项目”，《中华人民共和国红十字会法》何时进入正式修改程序并颁布实施，全国人大法工委并未给出准确的时间表。

　　在1993年的立法之前，中国红十字会只是隶属于卫生行政部门，地方红会是卫生部门的一个部门，这种政社不分的情况，使红十字会无法根据红十字运动的基本原则开展工作并存在于社会。

　　现行《红十字会法》第五条规定：“人民政府对红十字会给予支持和资助，保障红十字会依法履行职责，并对其活动进行监督；红十字会协助人民政府开展与其职责有关的活动。”

　　一方面，红十字会是从事人道主义工作的社会救助团体，具有公益性；另一方面具有极强的行政色彩，其享有副部级的行政级别，被列为中央财政一级预算单位，是“政府在人道领域的得力助手”，领导层行政级别全部和政府部门一样，各级层级的负责人都由负责人任免。而其公益性与行政性间所产生的摩擦，也被认为是红十字会产生严重信任危机的根源所在。

　　由此，“去行政化”成为公众与专家认为红十字会在改革中必须要解决的问题。

　　“改革阻力很大，推进维艰。”曾参与红十字会改革课题研究的中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团就对记者坦言，特别是“去行政化”的体制改革，“要侵犯太多人的既得利益”。

　　《小康》记者在近段时期多地的采访中也了解到，特别是地方红十字会“绝大多数人员担心改革，怕失去公务员（含：参照公务员事业编制）的身份”。

　　更为特殊的是，中国红十字会客观上还具有行政性的特质，计划经济体制将其内化为政府的机构，从中央到省、市、县，均建有红十字会机构，其工作人员参照公务员管理，负责人通常从公务员调任并按照公务员体制晋升与监督。这些特征，使其与一般的社会组织和行政组织有着多方面的重要区别。

　　“中国红十字会的改革，必然位于社会与行政改革的交汇点上。”北师大公益研究院院长王振耀就指出，改革既要向着社会化的方向发展，又要改革既有的行政管理体制。改革既是典型的社会改革，又要同时推进行政改革。这种双重性改革的内涵，使其面临着相当艰巨的改革任务。

　　江苏省某县级市红十字会的一位工作人员向记者表示，行政级别的存在势必造成系统内“官僚化”倾向，从而使组织缺乏活力，一些核心业务如募捐等存在压力和动力不足问题。

　　“各地都有红会，各地红会的领导人却不是红总会任命的。但使用的是同一个品牌，任何一个县上的红会出事，红总会必须去回应，平常你又没有管理权限，管不了人，又管不了业务，但出了事责任却得红总会来承担。”公益组织壹基金秘书长杨鹏一针见血地指出了红会面临的体制尴尬，他给出的改革建议是：“所有红会系统人员全部下岗，重新招聘。各地的红会人员由红总会统一任免，从体制上彻底改变红会的运行模式。”

　　作为全国人大常委会委员的郑功成也担心公众对于红会从事慈善公益事业应“去行政化”的呼声会走向“排斥政府”的另一个极端。

　　“慈善公益事业最终应当回归民间，并主要由社会组织来推进，但不应忘记传统体制的路径依赖非一日可以改变。”他提示，尽管政府包办慈善公益事业是不当的，“在承认政府可能失灵的同时，还应当承认，市场、社会机制也可能失灵。”

　　在王振耀看来，简单的“去行政化”不足为据。据其介绍，即使在发达国家，红十字系统与政府之间的联系也相当密切。他认为，红十字会的改革，还是要突出其社会化与开放性两个特点。“使政府背景成为一个优势，为社会大众建立起更有影响力的慈善项目。”

　　社会组织服务与政府职能进行良性互动或许是较好的路径选择。

　　例如，美国红十字会就承担发放联邦政府救灾款的职责。我国一些地方红十字会也有一些成功的经验，如上海红十字会多年前就开始举办儿童大病医疗保险项目，北京红十字会曾经引进这一制度。类似的经验可以在全国推广。

　　王振耀说：“如果红十字会和有关的慈善组织联合，共同推进诸如大病救助之类的项目，并且要求财政给予一定支持，有什么不好呢？”

　　文｜《小康》记者 曹伟 实习记者 王婧雅 北京报道

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