药招迷途

　　药品招标采购制度在中国从地方探索试点，再到全国性推广已经历约20年，如今却落得“各方都不满意”的境地。

　　药品集中招标采购政策修修补补，却始终未能平衡各方利益。企业在政策影响下有如惊弓之鸟，每一次政府引领的改革都会激起行业性的恐慌情绪，又似乎总能发现政策文件中暗含“杀招”。

　　废除药品集中招标采购，几乎是行业企业这些年的一贯主张，问题是废除之后怎么办？

　　争议20年

　　上世纪80年代中后期，中国逐步走出了“缺医少药”的困境，药品流通行业开始变革。

　　90年代中国医药工商业“野蛮生长”，医药购销秩序开始混乱。医疗机构传统的分散采购制度造成腐败盛行，药品集中招标采购在地方开始露出苗头。

　　1993年，河南省探索公立医疗机构药品集中采购，1995年受到卫生部表彰。1998年底，卫生部准备在全国范围推行公立医院药品集中采购。1999年，卫生部准备启动公立医疗机构药品集中招标采购试点，但争议之声已起。

　　2000年6月，国务院全面规划部署“三项改革”（即医保、医疗和医药的体制改革）。药品招标采购被纳入其中。此后一年多时间里，卫生部等五部委联合发文，国务院也下发专门通知，至此，该制度政策框架基本形成。2001年开展试点后准备全国推行。

　　这一制度势必对已经形成的医药工商业生态带来冲击，也将打破医药购销利益链。因此，药品招标采购起步之初就遭遇工商业企业的强烈反对，“存废之争”已经开始。

　　“最初的存废之争，其实主要是在政府部门之间。国务院确定‘三项改革’之后，政府部门之间的声音才统一。”国务院医改咨询专家委员会委员李宪法对《瞭望东方周刊》说。

　　药品集中招标采购在取得一些效果之后，随即出现新的腐败。“从药品集中招标之前的个体腐败，演变成一种集体式的腐败。”

　　医药工商企业积蓄的不满终于借此公开爆发。

　　2004年，13家医药行业协会联合上书国务院有关部门要求终止药品招标。集体上书虽无功而返，但各地从2005年开始重新探索。

　　以省为单位、由政府主导的网上药品集中招标采购先后出现了多种地方模式，无非是强化政府主导，对各种利益的重新调配。

　　2006年则是医药领域开始大乱大治的一年。

　　那一年，齐二药、欣弗、鱼腥草等药害事件发生。年底，原国家食品药品监督管理局局长郑筱萸被查处（2007年被执行死刑）。企业和专家开始提出整个医药监管链“都存在严重漏洞，已到非改不可地步”。

　　2007年是药品集中招标采购第七年，国务院纠风办相关负责人曾对媒体表示：“找不到解决医药购销领域所有问题的万全之策，这让中央难以抉择。”

　　2009年新医改方案最终出台，国家开始部署对医疗机构药品集中采购进一步规范整肃。

　　2010年，卫生部、国务院纠风办等多部委联合发布全新的集中招标采购规范和办法，国务院办公厅也下发了相关意见构成新的指导文件。业内专家认为，2010年规范文件在总结经验的基础上，强化了政府主导作用。

　　但是，新一轮的整肃和规范依然没有得到认同，甚至如今各方都有意见。

　　事与愿违

　　2013年3月4日，全国两会期间，医药行业数十位全国人大代表、全国政协委员在行业座谈会上联名建议：取消政府主导药品集中招标采购，由公立医院直接进行药品采购定价。

　　联名书认为，“政府主导的药品集中招标采购存在许多无法克服的问题”。

　　“现行政策已经不是真正意义上的药品集中招标采购，它已经被异化为地方政府二次限价和市场准入。”李宪法说。

　　近20年的药品集中招标采购，何以让行业企业和资深专家都给出如此差评？

　　2000年，李宪法曾从河南省卫生厅被借调到卫生部相关部门，参与集中招标采购政策制定。他认为，这一政策从开始就没有被正确解读和落实。尤其从2005年开始，各地自行探索的一些做法导致距预定政策目标越来越远。

　　药品集中招标采购最初实行的政策目标是什么呢？一个公认的说法是，为了规范药品流通秩序、降低药品费用。

　　资料显示，2001年在海南召开的全国推行药品集中招标采购会议（业内称“海南会议”）上确定，药品集中招标采购的政策目标是转换医院的药品采购模式，实现采购的专业化、社会化和信息化，与市场经济体制相适应、与国际惯例接轨。

　　海南会议也曾强调，将药品集中招标采购的政策目标解释为降价、纠风是片面的，并明确了医疗机构是招标采购的行为主体。

　　但是，这些年政府参与药品集中招标采购的具体事务越来越多，“降价、纠风”等从属目标被越发强调，被异化成“二次限价”的招标采购政策也挫伤了医院和企业的积极性。

　　重庆天圣集团董事长刘群对《瞭望东方周刊》表示，药品集中招标采购不可能实现降价目的，不能减轻患者的医药费用负担，药品采购制度改革也不可能解决医生的合理用药问题。

　　国家卫计委副主任陈啸宏曾表示，实行“阳光采购”的根本目的是让患者用上质优价廉的药品，“阳光采购”只是第一步，下一步要“阳光用药”。

　　李宪法强调，医院药品采购管理极具专业性，国内医院长期“重医轻药”，始终将其视作简单买卖，缺乏对其进行深入研究，导致政策缺乏理论指导被异化。

　　何去何从

　　被异化的政策，核心是难以平衡的各方利益。

　　广东省卫生厅副厅长廖新波对《瞭望东方周刊》表示：“药品集中招标采购政策改革，实质是对各方利益的调配。”

　　2009年新医改以来各地自行形成的多种药品招标模式，几乎都没能很好地兼顾药品质量和价格，贪腐现象屡有发生。

　　刘群在发给本刊的一篇文章中称，现行的药品招标办法有很大的破坏性，劳民伤财……既不能降低药价，又不能降低药费，还扰乱市场竞争秩序，制约民族医药产业发展。

　　那么，药品集中招标何去何从？

　　“药品集中招标采购政策的方向是正确的。”李宪法说，“但是，目前被异化的药品集中招标采购没有前途。”

　　废除药品集中招投标制度后，怎么办？各地要么自行探索，比如重庆和广东先后推出药交所；要么对现行政策修补沿用。

　　中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧则认为，医改的最大障碍是药厂、医院，还有得到好处的政府主管部门官员，谁都不愿放弃既得利益。而他们在医改中拥有强大话语权和影响力。

　　而在医药行业内人士看来，政府忽视了他们的利益。

　　“医改中最感到孤独的就是制药企业。”全国人大代表、河南辅仁药业集团有限公司董事长朱文臣曾公开表示。

　　《瞭望东方周刊》记者刘武|广州、北京报道