黄风：美国在中国的逃犯不少于中国在美国的逃犯

　　遣返外逃罪犯、冻结扣押非法转移到对方境内的财物、调查取证，是重要的执法合作内容

　　2013年9月27日至28日，中美执法合作联合联络小组（JLG）反腐败工作组第八次会议召开。随后，中央纪委副书记、监察部部长黄树贤在京会见了前来参加此次会议的美方代表团。

　　黄树贤指出，自2005年以来，两国在JLG框架下的反腐败合作取得了积极进展和成效，这一合作机制的建立健全，为两国反腐败职能部门开展经验交流、信息沟通和个案合作提供了一个有效、稳定的渠道，成为中美执法合作的亮点。

　　JLG1998年5月成立。2000年6月，《中美司法协助协定》签订。在随后的6年中，中美两国在刑事司法协助和合作领域的合作迅速推进，建立起比较密切的协作关系，在相互协助调查取证、追缴被非法转移的犯罪所得、相互通报有关犯罪情报和对逃犯的监控及缉捕等方面成果颇多。

　　但是在中美刑事司法合作领域也存在着一些法律上的困难和障碍，影响着两国在打击犯罪、实现公正司法方面共同利益的实现。其中最大的法律障碍之一是两国尚未缔结双边引渡条约。

　　为了尽量弥补这一缺憾，中美两国主管部门努力探索一些替代措施，以解决逃犯遣返问题。例如，采用遣返非法移民的方式将逃犯递解出境，或采用异地追诉的方式，以触犯美国法律（如洗钱、欺诈、违反移民法罪行等）的罪名在当地对逃犯提起刑事诉讼等等。开平案的主要犯罪人余振东就是通过这样的替代措施被遣返回国的。但是替代措施仍不足以使中美双方执法合作的通道畅通无阻。

　　全局来看，中美之间开展执法合作成效如何，发展趋势又会怎样？本刊记者就上述问题专访了北京师范大学刑事法律科学研究院国际刑法研究所所长、教授、博士生导师黄风。

　　黄风曾任司法部司法协助外事司正司级巡视员，高级顾问，参加过40余项我国与外国双边司法协助条约、引渡条约、被判刑人移管条约和多边国际公约的谈判及有关文本的准备工作。2007年8月他作为中国专家组的特邀顾问，曾赴美参加中美执法合作联合联络小组专家组会议。

　　司法协助和执法合作

　　《瞭望东方周刊》：JLG的成员组成以及工作机制是怎样的？

　　黄风：JLG各方都会指定一个首席联络员，负责联合执法方面的协调工作。联络员在中方是外交部条约法律司司长，美方有两名首席联络员，一名由美国国务院指定，另一名由美国司法部指定。

　　执法合作涉及面广。从中方来讲，涉及最高法院、最高检察院、公安部、司法部、海关、监察部、外交部。美方主要涉及司法部，包括隶属于司法部的FBI，另外还有国土安全部、禁毒署，烟酒火器爆炸物管理局，首席联络员就是协调这几家执法机关进行对口合作、商谈等。

　　这个机制每年都应该有一次专家组会议，还有一些分小组会议，比如司法协助小组。还有就是知识产权方面的会议，由最高法牵头，反腐败方面则是监察部牵头。一般在JLG开会时这些分小组也开会，有时候分小组自己也可就重要问题组织开会。比如监察部，在反腐败问题上也和美国的司法部等一些执法机关有比较密切的联系，可以直接针对一些案件磋商。

　　成员不是固定的，由各单位自己指定。分小组的单位成员是相对固定的。

　　《瞭望东方周刊》：JLG对中美之间的刑事司法合作起到了什么作用？

　　黄风：这是一个协调机制，其主要作用是协调、沟通和磋商。

　　现在中美之间比较重要的合作是刑事司法协助，即根据两国政府签订的刑事司法协助协定开展的合作，这个协定有着明确的程序性和条件性规定，完全针对具体的案件来运作。

　　另一个就是中美之间的执法合作，主要是公安部和FBI之间的合作，更为日常。

　　上述两种合作比较持续、稳定、具体，比如中美分别在各自使馆里派驻了警务联络官，职责就是针对具体案件开展联系和磋商。

　　执法合作主要涉及的领域包括反恐、反洗钱、知识产权保护、网络犯罪、走私、贩毒、反腐败等。这几年涉及案件较多、关注度较高的是反腐败和知识产权保护。

　　合作内容方面，第一部分是针对人，一方的犯罪嫌疑人逃到另一方，我们叫追逃，把外逃罪犯遣返。

　　第二部分是针对物，把非法转移到对方境内的财物冻结、扣押，然后返还。

　　第三部分是调查取证，例如，在余振东案件中，无论是在美国对他提起刑事诉讼还是中国对他进行审判，都需要双方调查取证的合作。中国需要美国提供其转移资金、伪造身份取得移民身份的证据材料；美国需要中国提供相关材料，尤其是他从开平支行窃取资金的罪证。

　　中美之间联合执法的成果是有的，但是很难说成果是JLG取得的，大部分都是在两国直接的司法协助和执法合作进程中取得的。

　　追逃效果较差，追赃有一定成效

　　《瞭望东方周刊》：合作成果如何？

　　黄风：看两国合作效果，要从三方面评价。

　　首先是追逃，这是三大部分里相对效果差的一部分，现在中国重大案件逃犯在美国的比较多，美国是中国一些经济犯罪分子、腐败犯罪分子非常看重的一个外逃目的地，中美开展执法合作这么多年，至今美国都没有向中国引渡过一名逃犯。有一些遣返，是通过替代措施实现的。

　　因为中美到现在没有缔结双边引渡条约，所以导致追逃效果差。

　　第二部分，追赃，这一部分近几年取得了一些成果，美国帮我们冻结扣押了几个逃犯转移到美国的所有资产，余振东在旧金山两家美国银行存的355万美元，全额返还给中国。但是追赃有时候比追逃还困难。

　　第三部分，调查取证，中美两国在合作方面比较畅通，而且成果也较多。特别是反恐、打击腐败犯罪、知识产权犯罪、网络犯罪等方面，两国通过调查取证为双方的刑事诉讼提供协助，基本上形成了一种常态化的合作关系。

　　《瞭望东方周刊》：“追赃比追逃还困难”，怎么解释？

　　黄风：实际的资产转移并不像电视剧里演的那样拎个密码箱出国，现在都是通过地下钱庄等洗钱手段转移资产的。洗钱最简单的做法就是从一个银行提现再秘密存入其他银行，只要提现，资金转移链条就断了。

　　从中国向外转移资产最普遍的做法就是洗钱，把资产去向和相关上游犯罪（贪污贿赂犯罪）的事实都掩盖了。要对资产采取措施，就要证明是非法所得，而洗钱造成了调查取证的困难。

　　每个国家对财产权的保护都非常严格，对财产的冻结、扣押必须严格遵守法律规定。如果我们不能提供足够的证据材料，对方就不会合作。我国刑事没收制度与许多国家的法律制度不太一样，这也使一些国家不接受我国的司法裁决。此外，每个国家谈到经济利益都会比较谨慎。

　　缔结引渡条约主要障碍是美国国会

　　《瞭望东方周刊》：美国现在已经和100多个国家缔结了双边引渡条约，却没有和中国缔结引渡条约。这里面的主要障碍是什么？

　　黄风：主要障碍来自于美国国会，美国国会有一种成见，对中国刑事法制不信任。国会的一些人受以往的舆论和政治偏见的影响，对中国法制和人权保护制度缺乏了解。

　　JLG开专家会议时美国国会人员不参加，在这个问题上，美国政府的官员也都无能为力。从中国方面讲，就需要我们更多地宣传自己法制的进步和人权保护方面的进步，以消除成见。

　　这几年我们的执法机关摸索出了一套替代措施，有很多成功的例子。比如赖昌星案使用的移民法遣返方式，针对邓心志、李东哲等人的劝返方式，以及针对余振东和“二许”的异地追诉方式。

　　《瞭望东方周刊》：替代措施有哪些局限性？

　　黄风：替代措施完全是由对方根据自己的国内法自由裁量。替代措施中用得最多的是移民法遣返，即把罪犯作为非法移民遣返。但被遣返者会打着保护人权的名义提出异议，美国移民法庭特别重视人权保护问题。

　　另外，遣返非法移民和引渡不一样，引渡是把逃犯送到对其进行刑事追诉的国家，移民法的遣返只要驱逐出境就完成任务了，而且美国的移民法允许被驱逐出境的人选择出境后前往的地点，如果这个人不配合，就不能实现对他的刑事追诉。

　　中国方面实际上没有问题，因为中国的引渡法规定在没有条约的情况下，只要是遵循相关原则就可以引渡，但是美国方面要引渡必须依据条约。

　　现在和美国缔结引渡条约的主要障碍就在美国国会。其实，美国政府也感觉到有加强追逃方面合作的需要，他们也想缔结中美双边引渡条约---美国在中国的逃犯，数量上并不少于中国在美国的逃犯。

　　“旁门左道”给合作带来阴影

　　《瞭望东方周刊》：你在2007年8月曾作为中国专家组的特邀顾问赴美参加JLG专家组会议，就你观察，这些年来，美国方面向中国寻求执法合作的需求是否有增加趋势？

　　黄风：现在中美合作是互有需要。司法部主管中美刑事司法协助和公安部主管执法合作的工作人员都有统计，近年来，美国提出的司法协助请求和执法合作请求，在数量上都超过了中方提出的请求。所以中美合作是对两国发展都有利，符合两国利益。

　　开会只是推动，要真正取得成果，还得建立一种常态化、法制化的联系途径和合作程序。

　　中美之间司法协助和执法合作，一开始是美国比较强调采用法律规定的程序和规则来进行，现在中国更强调这一点，因为有些事实已经给双方合作蒙上了阴影。

　　《瞭望东方周刊》：“阴影”指的是？

　　黄风：比如为了引渡中国公民，美国经常会采取诱捕的方式，设一个圈套，把中国公民引诱到外国某处将其拘捕，再从这个国家引渡到美国。这几年发生了类似案件。

　　美国制造这种引渡陷阱，受到损害的将是中国的国家主权、中国公民的基本自由权和中美两国司法合作的发展前景。

　　从某种意义来讲，这种做法是对中国一些禁止性法律规定的规避，如果把这种做法常态化，也不利于两国建立一种稳定的引渡合作关系。

　　美国经常通过诱捕，甚至通过绑架、在境外击毙的方式缉捕犯罪分子，这些方式都是违反国际法和有关国家的国内法的，对国际刑事合作会造成很重大的影响。

　　国际间的执法合作如果不能实现常态化和法制化，老是靠一些旁门左道，对于两国建立互相信任的合作关系会产生不良影响。

　　《瞭望东方周刊》：中美之间的执法合作与其他国家相比，效果是最显著的吗？未来中美执法合作会突破法律上的障碍吗？

　　黄风：刑事合作的三个领域，在追逃问题上中美之间合作较差，而后两个领域合作比较密切。从某种意义上讲，不亚于美国与其盟国的刑事合作关系。

　　我国和36个国家缔结了双边引渡条约，其中主要是我们周边的国家。这几年我们也和欧盟的一些国家以及西方发达国家，如法国、意大利、西班牙、葡萄牙和澳大利亚，缔结了引渡条约。

　　在国际执法合作方面，中方努力实现常态化和法制化，现在的办案效率和数量都有很大提高。

　　中美之间执法合作要想取得根本性的进步，我个人觉得还需要在引渡问题上实现突破。

　　《瞭望东方周刊》记者张静 | 北京报道

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