农村“三权”融资的共识和隐忧

　　编者按：在农村反哺城市30多年后，城乡二元结构的顽疾越来越受诟病，农村土地问题尤为突出。十八届三中全会的召开为此指明了方向，但在实践操作中由于土地问题的复杂性，依附于土地的各项经济权益的主张必将是充满希望但又注定曲折的征程。

　　农村“三权”融资有望破题

　　加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，这是党的十八届三中全会备受瞩目的亮点之一，为包括林权、土地承包经营权和宅基地使用权这“三权”的抵押融资工作的全面展开做了进一步铺垫。从今年年初中央提出全面开展农村土地确权改革，到十八届三中全会赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能以及宅基地用益物权，让农民享有更多财产权利，这些惠农政策的延续和递进，将让我国农民有更多机会分享改革带来的实惠。

　　虽然早在1978年底召开的党的十一届三中全会后，举世瞩目的农村家庭联产承包责任制就开始推行，农民获得了土地承包经营权。但是由于产权界定不明晰，农民缺失固定明确的承包地财产权利，每年都可能调整的土地承包权，让很多农民不敢贸然租用土地，也使得农村“三权”抵押融资贷款工作难以得到全面发展，农村资金匮乏难以得到缓解，制约着农村经济发展。

　　今年年初，中央一号文件明确提出，有效保障农民财产权利，全面开展农村土地确权登记颁证工作，健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。今年，全国农村集体土地所有权确权登记发证基本完成；农民土地承包经营权登记试点范围扩大到105个县市区；国家将用5年时间，基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证。农村土地确权登记完成后，农民的土地就有可能抵押、贷款，实现产权收益。

　　在充分准备的基础上，在亿万农民的深切期盼中，今年11月15日，十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》提出：“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利。”同时，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”土地改革有了重大的政策突破，这一系列措施，将促进农民宅基地等实现由资源属性向财产属性的转变。

　　赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，使农民对承包地的权能更加完整和充分。这有利于进一步完善农民同土地的关系，有利于维护农民土地权益，有利于保护土地使用权作为农民的用益物权，有利于扩展农地的生产经营功能，有利于促进农业农村发展。我国农村土地属于集体所有，农民通过承包经营获得的是土地的使用权。现行情况下，农民拥有的土地使用权主要是两个部分，一个是土地承包经营权，包括耕地、林地、草地的承包经营权，按有关法律规定，耕地承包期为30年，草地承包期为30～50年，林地承包期为30～70年；另一个是宅基地使用权。另外，农民可以通过招标、拍卖、公开协商等方式承包集体的荒山、荒沟、荒丘、荒滩，获得“四荒地”承包经营权。按现行法律规定，土地承包经营权属于用益物权，农民享有的承包地权能包括占有、使用、收益以及承包经营权转包、出租、互换、转让或其他流转方式。但是，由于《物权法》规定，耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不能抵押，因而使得农民拥有的土地承包经营权的用益物权权能不完整、不充分。赋予农民更多的土地使用权权能，就是赋予农民对土地承包经营权拥有抵押、担保等权利，使农民能够以土地承包经营权进行抵押、担保等活动。将抵押担保权注入土地承包经营权权能，可以充分活化土地使用权的金融功能和作用，扩大农村有效担保物范围，有效缓解农业农村发展中面临的融资难难题，使农业农村发展获得有效金融支持，为农业现代化发展提供强大动力。所以，在农民已经拥有的承包地占有、使用、收益以及承包经营权转包、出租、互换、转让或其他流转方式权能基础上，赋予农民对土地承包经营权抵押、担保权能，使农民拥有的承包地权能更加完整和充分，是实践的迫切需要。

　　此前，中央政策已经在林地承包经营权方面进行了成功实践，受到农民广泛欢迎。2003年，《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定（2003年中发9号）》规定，林地使用权可抵押、担保、入股和作为合资、合作的出资或条件。2008年，《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见（2008年中发10号）》规定，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木使用权进行转让、入股、抵押。林地是农村集体土地的重要组成部分。林地承包经营权抵押、担保的成功实践，为在一般意义上规定赋予农民对土地承包经营权享有抵押、担保权利提供了有力支持。另外，近年来，不少地方对赋予农民土地承包经营权和宅基地使用权抵押担保权利进行了探索，极大改善了农民融资难状况，农民利用这些抵押贷款资金改善农业生产条件和投资创业，大大推动了现代农业发展。这些实践也为赋予农民土地承包经营权抵押、担保权利的政策突破提供了有力支撑。

　　当然，赋予土地承包经营权抵押、担保权能，不会改变农村土地集体所有性质，绝对不会出现所谓的农村集体土地改变性质问题。有人担心，赋予农民土地承包经营权抵押、担保权利会改变农村土地集体所有性质，这种担心是没有依据的。因为，从法理上讲，土地承包经营权抵押，所抵押的只是农民对土地的使用权，即用益物权，而不是土地的所有权，用益物权抵押并不会改变农村土地的集体所有权性质，即使出现抵押风险，所转移的也只是土地承包经营权，即转移的是土地的使用权，土地的所有权并不会发生转移，因而农村土地集体所有的性质并不会因为赋予农民土地承包经营权抵押和担保权利而改变。

　　全会决定赋予土地承包经营权抵押、担保权能，将促进“三权”融资工作得以全面发展，缓解农民融资难、活跃农村经济，也将对打破城乡二元结构产生深远影响。

　　各地探索“三权”抵押之路

　　随着人口城镇化，农业生产经营集约化、产业化的发展，依托农村土地的各种金融创新在各地得以广泛开展。

　　海南

　　早在几年前，海南省就争取到了国土资源部的支持，率先推进了包括农村土地产权制度、征地制度、农村集体土地流转等改革试点。

　　农村土地改革的核心是农民土地的自由流转，土地确权则是关键步骤。海南之所以能成为中国土地改革的试验田，其全国最有效率的土地确权工作功不可没。与全国其他省份相比，由于历史原因，海南土地权属管理基础其实非常薄弱。农村集体土地权属经过了土改、农业合作化、农村公社化等6次大变迁后，土地权属已无文字资料可查。

　　为了明晰产权关系、保护农民的土地权益并为发展农村经济、推进土地管理制度改革创造基础条件，海南省从2002年起开展全省农村土地确权工作，并于2005年全面完成了集体土地所有权的确权划界与登记发证工作，登记发放集体土地所有证92810宗、总面积4834.2万亩，占应确权土地总面积的99%，制作了海南省农村集体土地所有权地籍图，并建立了海南省农村土地确权数据库，成为我国第一个基本完成了农村土地确权登记的省份。

　　此外，海南省有关部门还完善了相关法规和政策。于2006年出台了《预防和处置土地权属纠纷群体性事件暂行办法》，成为全国第二个颁布处置该类突发公共事件应急处理办法的省份，并于2008年出台了第一部处理土地权属纠纷问题的地方法规--《海南省土地权属确定与争议处理条例》。

　　据了解，截至2012年底，海南省89.65万农户领到了宅基地使用权证，发证率占全省应发证总户数的97.7%，并建成省、市县、乡镇三级联网的农村宅基地产权管理信息系统。土地确权工作对推进以土地流转为核心内容的土地改革打下基础，正鉴于此，国土资源部在2009年批准三亚市作为农村集体土地产权制度改革试点后又在2012年将海口、三亚、陵水等市县列为全国农村集体土地产权制度改革试点。

　　重庆

　　早在2008年，农行重庆分行就在重庆市开县试点开展农村土地承包经营权抵押贷款业务。2008年初，开县县委、县政府出台了《关于进一步加强农村金融服务的意见》，从政策层面鼓励大胆探索业主用农村土地流转经营权作抵押向商业银行融资贷款。以此为契机，银行开始探索土地流转经营权质押担保方式贷款，解决种植大户“贷款难”问题。为了改造和扩建蔬菜基地，2008年2月，竹溪镇蔬菜种植大户吴大权用150亩土地流转经营权作质押，获得了农行开县支行的20万元贷款，开创了重庆用土地流转经营权作质押的先例。

　　2009年1月，国务院公布《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》，明确提出将重庆建设成为长江上游地区金融中心，并对如何推进城乡统筹的金融体制改革、健全城乡金融市场体系和完善城乡金融服务环境提出了具体要求。这一文件给农村金融的发展带来了新的契机，为重庆试水“三权”抵押融资打开了通道。抓住全市林权制度改革和“森林重庆”建设的契机，重庆农商行迅速开展集体林权抵押贷款创新，出台贷款管理办法，在云阳支行进行林权抵押贷款试点。2009年3月23日，云阳县江口镇金子村农民卢友章和他的同乡康概、张云，以林权为抵押，获得重庆农商行总额达100万元的贷款，敲响了重庆森林产权交易“第一槌”。

　　2010年5月，石柱县三河镇川主村农民黄华艮以自家500多平方米的三层农房作抵押，从重庆农商行石柱支行获得了20万元贷款。由此，农村居民房屋抵押在重庆开始“破冰”。

　　让农民手中“沉睡”的资源，变为显性的、恒久的资产，成为缩小城乡差距的“活资源”——据金融部门估算，重庆市有3000多万亩耕地、6000多万亩林地，再加上300多万亩宅基地，理论上保守估计价值1万亿元。只要抵押其中10%~20％，农民便可贷到1000多亿元，农业发展可获得充足的资金支持。2010年11月25日，市政府召开全市农村“三权”抵押融资工作电视电话会议，农村“三权”抵押融资工作在全市范围内全面推开。以此为标志，重庆农村“三权”抵押融资在全国率先开启了解决农民发展产业“缺血”的制度创新大幕。

　　为了让“三权”抵押融资工作能在重庆顺利展开，重庆率先在全国完成土地承包经营权确权颁证，做到了“地、账、簿、证”四相符，农村土地承包关系更加清晰完善；完成了5500多万亩集体林地确权颁证工作，1800多万农民领到了林权证，林权制度主体改革基本完成；农村居民房屋进行了登记发证，农民的房屋有了合法的身份。政府出文确定了“三权”抵押的性质。重庆市政府于2010年底出台了《关于加快推进农村金融服务改革创新的意见》，明确要求，推动以“三权”抵押融资为突破口，全面提升全市农村金融服务水平。

　　与此同时，重庆市高法院对“三权”进行了司法界定。高法院在系统内下发了《关于为推进农村金融服务改革创新提供司法保障的意见》，从司法方面对“三权”抵押设定的有效性予以了明确。政府也出台了一系列后续配套措施。为了降低金融机构参与“三权”抵押贷款的风险，打通“农民贷款难”与“银行放贷慎”之间的“肠梗阻”，重庆市在全国率先探索建立了“三权”抵押贷款风险补偿基金。当农民还贷出现坏账时政府予以补偿，即银行承担65%，市、区县财政承担35%，其中市级财政承担20%，区县财政承担15%。

　　浙江

　　靠山吃山，郁郁葱葱的“竹海”一直是浙江省安吉县农民收入的主要来源之一。由于缺少相关权证，这片“绿色银行”难以变成银行等金融机构认可的可抵押资产。以前没有钱开发，砍竹子、挖竹笋，基本上就成了村民利用竹山资源的主要方式。作为林权抵押贷款首批试点县，安吉先后出台了《森林、林木、林地流转管理办法》、《林权抵押管理办法》，并成立了县林权管理中心、林权交易中心、森林资源评估中心、林权抵押贷款服务中心，具备了林权登记、评估、交易等机制。在政府有关部门推动下，村民的山林重新领取了《林权证》，并以林权入股方式将竹林流转到了新组建的安吉指南竹笋专业合作社。合作社以林权作为抵押，获得了当地信用社600万元授信。有了资金，合作社带着村民一起深度开发这片“绿色银行”。

　　近年来，浙江银监局结合持续推进的“金融支农”工程，推动银行创新担保方式，通过激活“沉睡”的森林资源，解决广大林农因担保资源稀缺对贷款可获得性的制约。如今，林权抵押已推广到全省。据浙江银监局调查显示，截至2012年末，浙江省农村中小金融机构林权抵押贷款余额30.08亿元，每年成倍增长，成为农村“三权”中权属清晰、配套较为完备、发展态势最好的抵押物。其中丽水地区林权抵押贷款覆盖面最广，占据了全省农村中小金融机构林权抵押贷款余额60%。

　　除了林权之外，土地承包经营权和农村住房产权也是农民的主要财产。和林权一样，由于缺少相关权证，不能作为抵押物从银行获取贷款。从2007年开始，温州乐清市农村合作银行开始试行“农房抵押贷款”，农民以宅基地使用权证、土地使用证、村委会认可书作为抵押物，审核通过后经过市场评估，农民可获得房价60%到80%的贷款。

　　2012年8月，温州出台《关于推进农村金融体制改革的实施意见》，作为配套政策的《关于推进农房抵押贷款的实施办法》随后施行。这些规定明确对农房抵押贷款“放行”。紧接着台州、嘉兴等地也开始试点“农房抵押贷款”，帮助不少农户解决了贷款问题。

　　贵州

　　近年来，贵州省农村信用社以全面推广农户小额贷款为基础，通过建立“地方党政主导、信用社主抓、村支两委配合、农民积极参与”的“四位一体”的创建机制。不仅有效破解了“三农”和县域经济贷款难问题，助推了农业增效农民增收，改善了农村信用环境，丰富了贵州省创建金融生态最优省内涵，还有效推动了“诚信贵州”建设。为更好地落实“三权”工作，全面推广实施农村土地承包经营权、宅基地使用权和林权抵押贷款融资模式，贵州省成立了“三权”抵押贷款工作领导小组，形成“政府主导、部门协作、农信社主抓”三位一体的支农框架，为“三权”抵押贷款良性发展搭建平台。并以甲良、茂兰、佳荣、朝阳等4个小城镇建设示范乡镇作为“三权”抵押贷款试点乡镇，按照“试点先行，示范带动，总结带动、总结经验，全面铺开，强势推进”的原则，逐步将创新“三权”抵押贷款全面铺开。截至目前累计发放生态移民贷款2200万元。同时，以“三权”为载体，通过“一般抵押担保”、“农户联保抵押”、“专业合作社+农户+基地”、“部门、单位+农户”等信贷服务模式，为农村产业结构调整提供资金保障。累计投放用于支持农村旅游业发展的“三权”抵押贷款3250万元。

　　同时为确保贷款的安全性，贵州省六盘水市、毕节市成立了农民担保合作社，在全国率先实施村级农民信用协会、信用村“三位一体”模式。农民信用协会是由若干农民信用小组组成，小组内农民对贷款承担催收、代偿责任，各信用小组对农户未还款承担连带还款责任。农民担保合作社由理事、监事、会计、出纳等组成，个人和集体筹集担保基金50万元，并对全村所有农户进行评级授信。新模式建立后，农户将房屋、土地等经评估作价后在农民担保合作社进行抵押担保，由信用协会、农民担保合作社审核后作出担保，金融机构发放贷款。此外，针对农村地区开办了妇女小额担保贷款、农户小额信用贷款、农户联保贷款、林权抵押贷款、大牲畜抵押贷款等农村金融产品。

　　云南省“三权三证”抵押贷款余额达170多亿元

　　截至2013年9月末，云南省“三权三证”抵押贷款余额达170多亿元。全省农村土地承包经营权抵押贷款高速增长，贷款余额为2.02亿元，比年初增加1.74亿元，增长6.21倍；全省14个州、市开办农村居民房屋抵押贷款，经办银行业金融机构有农信社、农行和村镇银行，贷款余额为47.1亿元，涉及户数47572户，今年1-9月累计发放贷款24.48亿元；全省林权抵押贷款余额为129.71亿元，同比增长26.09%，开办林权抵押贷款的银行业金融机构达17家，开办林权抵押贷款的县有112个，2010年以来一直保持全国第一。大理南涧县全国首创的“经济林（果）权抵押贷款”余额达2.3亿元，同比增长111.02%。

　　本刊记者对中国人民银行昆明中心支行采访得知，云南省以林权抵押贷款领衔的三农融资得到长足发展，尤其是林权抵押贷款业务连续三年保持全国第一，实践中主要采取了六个方面的措施：

　　合理分解安排任务。2012年2月24日和7月26日，人民银行昆明中心支行、云南省金融办牵头，分别召开了两次省林业厅、云南银监局、云南保监局和各开展林权抵押贷款的金融机构参加的省林业金融服务协调工作联席会议，将新增林权抵押贷款的目标任务分解到了有关金融机构，对上半年林权抵押贷款业务开展情况进行了通报、总结，对下半年林权抵押贷款工作进行了安排部署。

　　抓好督促落实。2012年3月30日，由云南省金融办联合人民银行昆明中心支行起草，会同云南省林业厅、云南银监局、云南保监局联合下发了《关于进一步做好2012年林权抵押贷款工作的通知》，提出了将林权抵押贷款范围扩大到经济林果（木），创新“量价分离”森林资源资产评估方式，放宽评估条件，对100万元贷款和1000亩以下林木林地实行免评估，由金融机构依据州市县林业调查机构的意见，采取内部评估方式开展抵押贷款，减轻林农和企业的融资负担；鼓励村镇银行、邮储银行试点开展林权抵押贷款，鼓励保险机构开展林权抵押贷款保证保险业务等10项措施，积极推进金融机构加大林权抵押贷款力度。

　　强化政策支持。2010年云南银监局出台了《云南银行业林权抵押贷款管理暂行办法》，2011年省政府下发《关于加快推进林权抵押贷款工作的意见》，2012年五部门联发《关于进一步做好2012年林权抵押贷款工作的通知》、《关于进一步做好云南省林权抵押贷款业务重点推进县（市）工作的通知》等文件，调增明确了30个重点县，配合林业部门编发了《云南省林权抵押贷款简明实用手册100问》宣传指导手册。云南省金融办起草并联合省委农办、人行昆明中心支行、云南银监局、云南证监局和云南保监局出台了《推进“三农”金融服务改革创新试点方案》，积极推进林权抵押贷款模式创新。林业部门联合财政部门制定了《云南省森林资源资产评估管理暂行办法》。

　　搭建服务平台。林业部门在全省16个州市和122个县市区建立了林业管理服务中心，积极创新林权流转服务、抵押登记评估服务，协调银行业金融机构探索多种贷款偿还方式，积极扩大林权抵押贷款规模。依托云南省林业调查规划院建立林权管理信息系统，将全省林农承包林地、流转、登记、贷款等信息全部纳入系统，实现了标准化管理，并向金融机构开放，有力地支撑了林权抵押贷款工作。林业部门联合评估机构培训森林资源资产评估人员达800多人。

　　协调配合推动落实。充分发挥云南省林业金融服务协调工作联席会议制度的作用，将林权抵押贷款作为推动农村金融产品创新的重点，将目标任务分解到各银行，纳入信贷政策评估考核体系，单独进行考核和评价。监管部门放宽了抵押评估、尽职调查、风险监管等政策，引导银行业金融机构加快发展林权抵押贷款业务，扩大林权抵押贷款规模。林权抵押贷款重点推进县普遍开设了森林资源调查评估、林地林木流转信息服务、林权证登记管理、林业行政许可服务等窗口，引导林农积极申请林权抵押贷款，为林农和林业企业提供“一条龙”服务。

　　加强调研指导，重点对没有开办林权抵押贷款的县进行调研、督促、指导。2013年新增4个县开办林权抵押贷款。

　　“三权”融资唤醒农村沉睡的资源

　　“在法律依据缺失、资产处置困难、业务有可能面临较大风险的情况下，拓展业务的确不容易。”谈起时下备受关注的“三权”抵押贷款，云南省农村信用社联合社信贷部副总经理马苏萍有着自己的体验。

　　事实上，自2010年中国人民银行、中国银监会、中国证监会联合下发《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》以来，全国各地都在探索如何开辟农村金融“蓝海”。但落实到实际操作中，各种制约因素层出不穷，“三权”抵押贷款唤醒农村沉睡的资源可行性一度大打折扣。

　　立足“三农”，使农民“死”的资产资源变为“活”的资金，开展“三权”抵押贷款的初衷毋庸置疑。“尽管困难重重，但农村信用社的市场定位和服务宗旨也激励我们，从制度、产品和管理上创新，把这个‘硬骨头’啃下来。”马苏萍说。功夫不负有心人，云南省农村信用社联合社（下称云南省农信社）于2010年末制定并下发《云南省农村信用社农村房屋抵押贷款管理暂行办法》，创新贷款担保方式和抵押物，农户凭《房屋所有权证》、《宅基地使用证》或《集体土地使用证》办理贷款抵押登记。截至2013年三季度，全省农村信用社农村居民房屋抵押贷款46209户，贷款余额446672万元，不良贷款14354万元，仅占农房贷款比例3.21%。

　　投石问路

　　云南省农信社对农村“三权”抵押贷款进行了有益尝试，切实解决了农户融资难、融资额度小的问题。

　　昆明市东川区铜都街道办事处炎山村委会三组组长陈文荣从上世纪80年代起就与信用社打交道。近几年来，资金需求越来越大，但苦于没有足够的自有资金，银行贷款融资又缺乏抵押担保物。恰好信用社推出农村房屋抵押贷款，2012年10月，陈文荣用房产作抵押在信用社顺利贷款15万元，把土坯房改建成钢混结构“小洋楼”，现在搬进了新居，贷款也还了5万元。

　　据介绍，三组共有110户农户，其中有16户在信用社办理农村房产抵押贷款，金额518万元，没有一笔出现逾期贷款。农户房产作为贷款抵押物办理抵押贷款，解决了很大部分农户的资金需求。“20多年前，我向农信社借第一笔贷款，当时我家只有几间土坯房，村里开了证明，我手印一按就拿到了2000元贷款，当时能贷那么多已经算是胆子大的了。”陈文荣声情并茂地向记者讲述往事。作为普通农户，当时的陈文荣没有任何符合条件的抵押物，赖以生存的几间土坯房也没有房产证。提出贷款申请后，东川区农信社通过对陈文荣资信情况进行调查，与他签订了贷款合同，贷款顺利发放。“我当时抱着试一试的心态，那么短时间能拿到贷款我也没想到。”陈文荣说。

　　信用开道

　　发挥人熟、地熟等优势，云南省农信社与600多万农户建立长期信贷关系，“三权”抵押贷款得以顺利开展。

　　“云南省农村信用社目前拥有2431个网点，很多深入到金融服务空白行政村，且管户信贷员多为当地人，长期从事农户贷款工作，这让我们具备其他金融机构没有的优势来办理农房抵押贷款。”马苏萍分析道。在了解农民、农户生产生活习性和当地乡风民俗的基础上，农房抵押对于农信社来说更多的只是一种信用约束，长期建立信用合作关系才是执行农房抵押贷款的保障。

　　“农房多建在村里，对外市场价值不大，买卖困难，而且又是农民赖以生存的资产，一旦形成不良贷款，只能用时间来消化，房管部门认为风险太大一度停止了农房抵押登记办理。”东川区农信社社主任杨凡向记者介绍。评估难，集体土地无法流转、买卖，尽管面临着诸多不确定，东川区农信社通过与当地房管部门沟通协调，使其恢复了农房抵押登记手续办理，抵押贷款业务得以顺利开展。

　　2012年10月，开远市出台农村集体用地、农村房屋、土地承包经营权抵（质）押贷款融资的政策措施，打破了农村有房屋无产权的体制束缚。羊街乡老燕子村56户农民以房屋作抵押，在农信社贷款370万元，连片种植优质水稻，农民收入成倍增加，建设成为“全国文明先进村”。

　　呼吁政策

　　要进一步拓展业务，关键在于要有“三权”抵押贷款配套法律支持、政策扶持和风险补偿机制。

　　“金融资源是按市场规则进行合理配置的，银行业金融机构的信贷资金总是按市场规律流向低风险领域，云南省农信社的农房抵押贷款不良占比为3.21%，高于全省不良贷款1.4个百分点，总体上农房抵押贷款风险相对较大，需要政府部门出台相关的政策扶持和风险补偿机制，以此推动‘三权’抵押贷款。”马苏萍分析称。

　　要做好“三农”金融服务改革创新试点工作，细化和落实对“三权”抵质押的确权颁证、登记、评估、流转处置等各项工作环节缺一不可。金融机构呼吁，下一步政府有关部门应考虑成立相关的便民服务中心，实行一站式服务，为金融机构及农户创造便捷的担保实现平台；针对性地出台风险补偿等配套政策、措施，引导金融机构在风险可控的前提下，稳妥推进试点工作；推动相关法律法规的健全完善，保障“三权”抵押贷款的合法有效。

　　“三权”融资之忧

　　开展农村“三权”抵押贷款对于推动农村集体产权制度改革、盘活农村资源、解决农村融资瓶颈，促进农业农村发展和农民增收具有重要的意义。但也有业内人士提醒，推行三权抵押融资过程中应对法律支撑、贷款风险以及“地主效应”等问题引起重视。

　　缺乏立法支撑

　　中国现行的《担保法》、《土地管理法》及《物权法》均没有为“三权”抵押提供法律依据。《土地管理法》规定，宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有，农民只是享用宅基地使用权，而不具备处分的权利。《担保法》中规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。包括《土地承包法》、《物权法》也规定，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的农村土地可以抵押外，通过家庭承包取得的土地承包经营权是不允许抵押的。由此可见，在现行法律中，“三权”抵押融资是存在障碍的。

　　实际上，林权抵押已为政策所明确，在法律上不存在障碍。剩下的难啃骨头是家庭土地承包经营权和宅基地使用权。由于农村宅基地使用权和承包经营权禁止抵押，农村近40万亿元存量资产一直未能进入融资市场。这种权利的缺失，直接导致农民融资能力匮乏。立法是基础，要让“三权”抵押贷款得到顺利推进，现行法律要作出相应的更改，应早日对《物权法》、《土地管理法》和《担保法》等进行修改，为“三权”抵押贷款扫清制度障碍。

　　亟需风险防范机制

　　“三权”抵押是实现农村资金融通的手段，是利用土地的可利用价值作为担保进行融资。一旦农民违约而无法偿还贷款时，银行有权处置抵（质）押物，弥补信贷损失。但目前中国的状况是如何处置抵押品缺乏明确的法律依据，这显然不利于银行贷款风险的防范和银行推动类似业务的开展。

　　根据目前政策，村集体所有的宅基地只能在集体内部进行流转，对于“外来户”金融机构来说，农户也可能通过“合谋”令其遭受损失。中共中央党校经济学部教授徐祥临表示，中国一直是“熟人社会”的国情。“这样不但无法有效解决农民贷款难问题，金融机构贷款风险的问题也无法有效克服，并且还会造成很多矛盾纠纷。”

　　浦东改革与发展院研究员王国兴表示，抵押问题的关键在于，针对这些不动产，银行必须推出一套适宜的风险防范制度和措施。否则，仓促开展此项业务，银行就会承担过多的风险。

　　另外，农村土地、林地和宅基地的特殊性以及农产品易受气候、温度等自然灾害因素影响的现实，加剧了农业生产和经营的风险。在加快农村信贷业务的同时，这种信贷风险也不断得以凸显。为此，有必要在推行“三权”抵押贷款的同时建立风险防范机制，这不仅需要市场主体的参与，也需要政府的支持。

　　社保体系尚需完善

　　由于农村土地长期归集体所有，没有进行有效的流转和买卖，土地价值没有得到很好体现，对土地价值的评估还缺少经验和评判标准。因此，当前农村并没有形成像城市那样成熟的土地评估制度，农村的土地还无法得到有效的评估。如果盲目地进行“三权”抵押贷款，必将对农民的土地利益造成不利影响，危害农民的切身利益和基本生活保障。

　　考虑到中国国社保体系尚不完善，为避免农民“失地、失业、失住房”等情况出现，中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾公开表示，在加快农村金融体制改革过程中，应排除土地承包经营权、宅基地和农民房产作为抵押。“土地承包权、宅基地和房产是农民最后的生存依据，在任何情况下，都不能拿走农民土地承包权、宅基地和房产，否则会引发农民流离失所，影响社会稳定。”陈锡文说。

　　《担保法》等法规规定，农民土地承包经营权不能抵押，但承包林地、四荒地的经营权可以用于抵押。原因在于前者是农民生活的必需品，而后者是农民维持温饱所需之外的生产资料。

　　“三权”抵押，事关农民的金融获取权。最该考虑的并非是否应给农民抵押自由以赋予其金融获取权，而是在赋予农民抵押自由的同时，如何减少负面效应，保护农民利益。必须承认，在这方面还有很多工作要做。特别是如何在允许抵押流转的同时，确保农民有最低限度的社会保障。在农村社会保障匮乏的背景下，这个问题值得担忧。

　　这里可以借鉴德国的做法，德国在工业化过程中，为了在流转土地的同时给农民必要的养老保障，曾设计了一种土地债务制度。即土地权利人首先在土地上为自己设定一个养老金的权利，不论土地流转于何人之手，土地受让人均要每年向养老金权利人支付一定实物或货币，并以土地作为履行这一养老金支付义务的担保。如果受让人不履行此义务，养老金权利人就可以对土地行使抵押权，进行变卖和拍卖。据此，如果担心农民流离失所、老无所养，政府可以在土地上为农民设定一个生存保障金的权利，规定土地受让人每年向该农民支付一定数额的实物或货币。当然，这意味着充当抵押担保的，只是扣除这一负担之后的土地价值，抵押标的物的价值被降低了，但至少盘活了土地，比完全禁止抵押要好很多。

　　考虑到相关法律的制约和诸多现实问题，“三权”抵押融资虽有地方先行先试，但是否全面推开仍需审慎评估。对于各种担忧，央行、银监会印发的《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》已经有所警惕，表示要在积极推进和完善多元化的农村信贷担保体系建设的同时，鼓励各类信贷担保机构通过再担保、联合担保以及担保与保险相结合等多种方式，加大对农村的融资担保服务。

　　陕西省委农工部部长魏延安也认为对待三权抵押问题应保持审慎的态度。他表示，即使“三权”能够抵押，会对农业企业造成利好局面，但也仅仅是缓解作用，可能概念意义大于实际意义。

　　还有一点需要警惕，这样的政策可能会引起土地的非市场化集中，也可能会造成一些坐拥土地的企业形成“地主效应”。“这一政策的出发点必须从农民利益的最大化出发，既要激发土地的内生潜力，更要保护农民的土地权益，决不能在操作层面演化为对农民的又一次掠夺。”魏延安说。

　　明晰产权是推进“三权”融资关键

　　林权、土地承包经营权和宅基地使用权这“三权”的抵押融资必然涉及到产权交易的问题。交易必然存在风险，如果产权不够明晰，交易的风险会更大，而且可能产生系统性风险。一旦产权界定存在系统性的问题，产权进入交易市场就会带来巨大的交易成本，或者导致交易不能完成，或者引起交易关系的某一方的利益受到极大损失。

　　目前在中国农村经济中，特别是涉及土地要素的交易，问题往往不在于交易的技术知识，而在于交易对象的产权界定因体制方面的问题存在大量缺陷。因此，产权界定问题不解决，产权交易很难健康推进。

　　从土地承包权来看，产权模糊的问题依然存在。按现行法规，1997年开始的第二轮农村土地承包期限是30年，目前已过了16年。如果一个投资者买到了一农户的土地承包权，再过十几年能自动延续么？目前没有相关法律约定，这有一定的不确定性。

　　如果承包到期后是可以调整土地承包关系的，又面临如何调整的问题。按农民的理解，是应该按照人口变化进行调整，而人口通常应该是集体经济成员，拥有一个村庄的户籍。如果购买承包权的投资者全家没有农村户籍，则很难分配到土地。事实上，过去两轮农村土地承包并没有保证在承包期内不调整土地承包关系，所谓“三年一小调，五年一大调”在农村比较普遍。正因如此，目前农村的土地流转并不是在交易土地承包权，而是出租土地承包权或出售一定时间的土地使用权。这样很不稳定的土地承包权交易存在困难，抵押也很难进行。

　　土地承包中的问题已被领导层关注，中共在十七届三中全会提出了一个改革意见，要在农村推进土地承包权长久不变，说的是农户承包的地块也不再改变。这项改革的意图很好，但推进难度极大，而且相关法规至今没有修订。

　　现实是土地承包权不仅存在产权不明的问题，同时也面临土地用途转变的问题，银行抵押所得的农地如果不是基本农田，可以根据自身需要变为建设用地，无可厚非。但是，如果农户抵押的是耕地，土地用途就不一定可以随意变动，因为农民当初抵押的是农地使用期，现在土地性质变化了，农户有反悔的理由。在土地使用期交易实践中，通常不会把土地用途转变作为合同的必要条款，这使得农地使用期交易与普通商品交易迥然不同。

　　农村住房抵押交易也包含同样的道理。在实践中，不少地方政府对农民住房建造有规定，不允许农民自行建房或对旧房屋做重要翻建。出于规划管理，这种做法其实也能讲得通。但这会给农房的交易带来麻烦。例如，温州出台的《温州市农村产权交易管理暂行办法》规定，城市居民不能买农房；可是没有规定农房是否可以用于抵押贷款，如果可以抵押给银行但银行不能翻建处置，那这样的房子对于银行有何意义？这里的问题仍然在产权。政府的规划权、用途管理权，是对农地或宅基地产权的分割，这种分割通行于法治国家，本质上算不上对农民的侵权。但是，在我国，土地规划体制有弊端，规划的法治化、民主化不够水准，这就使农村的某块宅基地的价值量极不确定，从而使相关交易风险极大。

　　以上分析表明，产权界定对抵押交易的重要性。发达国家都重视土地产权的界定，并且有许多值得我们学习的经验。在英国，某人要进入一块公地或一块私人自愿出让部分权利的土地，其权利会被详尽规定，连他能不能带一条狗或怎样带狗都会被规定清楚。中国农村土地的产权界定远未达到英国的水准，甚至连一些基本权属都不很明确。希望今后的土地制度改革在产权界定上下大工夫，惟如此，涉及土地的要素市场才能健全起来，农村的产权抵押交易才能顺利推进。总之，“三权”抵押融资能否顺利推进，农民的产权能否做实至关重要。

　　文/本刊编辑部

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