破解社保信息化迷局

　　近年来，社会保障卡建设不断发展，随着发卡量的不断增加，基于社会保障卡的“一卡通”应用已成为加快推进人社工作的现实需要，也是人社部门转变政府职能的重要举措和人社工作服务于民的最直接体现。因此，如何通过这张人民群众享有社会保障权益和公共就业服务权益的重要载体——社会保障卡，来为人民群众提供便捷高效的服务，促进社会保障精确、精细管理；如何通过社会保障“一卡通”建设，来创新人社管理模式，提升管理服务水平，实现便民、利民、惠民的目标，就成了人社信息化部门需要重点研究的课题。

　　县级统筹模式下的孤岛

　　浙江省社会保险起步较早，采用的是县级统筹模式，各地的社保政策和待遇算法有着较大差异，所以与之相对应的社会保障信息系统建设采用了各地自行筹资、自行规划、自行建设的模式，产生了各地社会保障信息系统分散建设、厂商多、版本多、标准不一致的普遍现象，对社会保障“一卡通”应用提出了很大的挑战。

　　人社信息化部门在现实工作中面临着两方面的挑战：一方面要扩展社保卡发放人群，努力将社保卡发放到所有服务对象，早日实现参保人员“人手一卡”；同时，又要围绕“一卡通”这一目标，建设统一的数据中心、统一的信息网络、统一的安全基础设施，统筹推进各业务领域信息化建设，为社保卡的有效应用和跨地区通用创造良好的基础保障环境。

　　社会保障“一卡通”的内涵，从使用领域、使用范围看，主要可以分成三个层面：一是人社部门内部社会保险、公共就业服务、人事人才等部门各业务之间，通过社会保障卡整合统筹地区各应用系统，实现数据共享和业务联动，基本实现社会保障卡在人社各业务领域内的“一卡通”；二是区域内人社、民政、卫生、金融等不同政府部门之间通过社会保障卡，扩展社会管理和公共服务领域的应用，实现社会管理和公共服务的信息共享和业务协作；三是跨区域各级各部门之间通过社会保障卡实现各类应用的业务协同。通过整体规划，将多种业务应用通过系统整合叠加到一张社会保障卡内，对事关百姓民生的服务放到一张卡中，通过科学化、规范化、一体化管理，将各部门之间的信息孤岛通过社会保障卡这个载体连通起来，促进社会公共管理服务水平的跨越式提升，让老百姓享受到信息化建设的成果。

　　区域性限制严重

　　近几年，全国各地都在开展社会保障卡的“一卡多用、一卡通用”的研究与应用，但普遍为探索和尝试阶段，区域性限制严重。浙江省开展医保省内异地就医实时联网结算工作的实践，为社会保障“一卡通”其他业务的开展积累了一定的理论和实践基础，但也暴露了很多深层次的问题，比如社会保险统筹层次低、政策差异大、业务流程复杂、信息系统统一性和集中度差等问题。

　　随着政府职能的转变，越来越多的地方政府希望借助社会保障卡搭载其他公共服务职能，扩大社会保障卡应用领域和社会影响力；省政府下发《浙江省社会保障卡建设指导意见》，体现了政府对社会保障“一卡通”建设的重视，更是将社会保障卡建设这项部门建设行为提升为政府行为；金融社保卡的推出，解决了地方发卡、系统建设的资金难题。

　　社会保障卡应用面临的挑战，一是信息系统数据分散、系统集成度低。基于县级的数据中心和分散的就业、社保、人事人才、劳动关系信息系统，对于社会保障“一卡通”而言，无异于一个个的信息孤岛。每实现一项业务的“一卡通”，都需要在这些孤岛上架一座座互联通道，投入的人力、资金非常庞大，呈蜘蛛网状的信息通路使系统变得更加复杂，运维成本非常高。以社会保障“一卡通”异地就医实时联网结算为例，全省共有医保系统71套，各地基本上是在总部核心平台基础上进行过本地化改造，2011年为实现全省“一卡通”异地就医联网结算区域全覆盖，项目入网测试以及前期本地社保系统对接改造都投入了相当大的工作量。

　　二是社会保障“一卡通”建设发展不平衡。受地方财政与政府对信息化的重视程度影响，不同地区间社会保障“一卡通”的进展情况差异很大。就社保卡的发放而言，存在“城镇多、农村少；职工多、居民少”的不平衡。2012年底全省发卡2005万张，其中城镇职工占67%、城镇居民占17%、农村居民占14%。就具体的社保卡应用而言，绝大多数地区的社会保障卡应用停留在医保，个别地区实现了城乡居民养老应用，真正在人社领域整体应用的很少。各地“一卡多用，一卡通用”的应用更多体现在将政府公共服务、公用事业服务、商业便民服务集成到社会保障卡应用中。省内社会保障卡医保“一卡通”只覆盖了城镇职工基本医疗保险参保人员，城乡居民持卡人员受现有政策的限制无法进行异地就医。一方面，由于发卡量大量增加，持卡人寄希望于通过社会保障卡享受到更多、更好的政府公共服务；另一方面，社保卡的应用环境不够成熟、应用比较单一，真正在使用的社会保障卡不多，所以，老百姓就会对社会保障卡“一卡多用，一卡通用”的功能定位产生困惑。

　　三是标准规范遵守不够。社会保障卡已制定了一整套IC卡、终端和应用的规范及安全要求，但依然发现各地在社会保障卡的卡基质量、卡面样式、应用流程、应用接口等方面存在各种各样与标准的差异。不同的卡商、系统开发商、系统集成商和具体的开发人员，对于行业规划、业务需求、标准规范的理解往往存在各种各样的差异，导致实际结果和建设目标的偏差。这都给“一卡通”信息共享、卡片共用带来了很多的障碍。

　　社会保障卡应用的发展对策

　　浙江省社会保障卡建设在医疗服务即时结算方面，发挥了重要的支撑作用，但是和社保卡整体功能定位，还有相当大的差距。对各类服务对象提供便捷高效的跨区域、多业务、部门互认、系统贯通的全域“一卡通”服务，将是浙江省社会保障卡的建设方向。

　　首先，要强化基础数据库建设。社保卡基础信息是记录最完整、最准确的个人基础信息。以卡基础信息为抓手，多渠道采集人员基础信息和持卡信息，形成持卡人员基础信息库，并以此为基础，进一步完善人员状态信息，规范信息入口和联动更新机制，是拓展社会保障“一卡通”应用的基础。基础数据库可以为各领域各地区、各系统提供权威性、基准性、基础性的信息，可以确保社会保障对象“一人一数”、“一数一源”、“一人一卡”，为跨地区、跨层级、跨业务、跨部门的信息共享和业务协作提供基础信息支持。

　　其次，要积极推进省级大集中信息系统的建设模式。在现有的社会保障“一卡通”建设中，都是在不改变或尽少改变现有信息系统、现有业务模式的前提下，通过信息共享、系统互连的方式来实现，组织协调工作量大、可复用的资源少、日常运维管理困难，系统整体的强壮度很差，是治标不治本的一种建设模式。要从根本上解决这个问题，需要加强信息系统一体化建设，提高数据中心、应用系统层级，以基础信息库建设为突破口，推动应用系统在横向的联动整合，以核心业务集中为重点，推动业务数据在纵向的集中共享，以社保卡应用为抓手，通过集中式业务系统方式支持各类经办业务办理，开展对外的公共服务。

　　第三，要加快各类资源整合，拓展社保卡应用。在统筹规划的前提下，浙江省社保卡建设从最急需用卡的医疗保险业务起步，取得了很好的效果。这几年国家出台的新医改、新农保、转移接续等一系列惠及民生的政策，都将社保卡建设作为重要的一项内容。“十二五”期间我们应进一步拓宽社保卡应用范围，充分发挥社保卡的实效。重点就是要做好顶层设计，围绕“一卡通”要求，规范和优化业务流程。一是大力扩展社保卡在人社行业内应用。逐步推广社保卡在养老、工伤、生育等各项社会保险上的应用，探索在就业服务等业务中的应用；通过搭载金融功能，实现社保卡对待遇发放、持卡缴费等工作的支持；在社保卡医保“一卡通”基础上，努力使社保卡成为跨地区业务办理的重要身份凭证和基础支持手段。

　　第四是要稳妥搭载其他领域应用。积极探索在社保卡上搭载民政、卫生、公积金管理等功能，在坚持主体地位、主要功能、标准规范、管理体制“四个不变”的前提下，将社保卡应用拓展到其它政府公共服务领域，使社会保障卡切实成为人人享有社会保障和公共就业服务权益的标志。

　　第五，要加强社保卡日常运维和监控管理。任何一个系统都会不可避免地产生故障，这些故障的出现都有一定的必然性因素。而社保卡发行量大、投资规模大，要重点考虑基于“一卡通”的管理、应用和安全，要加强对社保卡相关系统运行情况的监测，及时获取系统运行情况，提供系统故障申报渠道，建立问题受理机制并形成协调运作的监测协同管理体系，构建适应于“一卡通”的数据中心、信息网络、网络安全信任体系和标准规范体系，同时在应用系统规划方面，始终紧扣构建“一卡通”这个主题，以实现人社各类应用系统的统一建设。

　　浙江省人力资源和社会保障信息中心 王津