“十年磨一剑” 《预算法》大修终成正果

　　8月25日，备受关注的《预算法修正案草案（四审稿）》（以下简称《四审稿》）提请十二届全国人大常委会第十次会议审议。《四审稿》也被认为是最后的表决草案。

　　8月26日，《四审稿》在全国人大常委会第十次会议分组审议完毕。

　　8月27日，财政部部长楼继伟在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上作《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》（以下简称《报告》）。

　　8月30日，十二届全国人大常委会第二十九次委员长会议听取了全国人大法律委员会主任委员乔晓阳作的《关于修改<预算法>的决定草案修改意见》的汇报。

　　8月31日，全国人大常委会表决通过了修改《预算法》的决定。

　　现行《预算法》于1995年实施，自2004年进入第十一届全国人大修法的立法规划至今，已届十年，加快对预算法的修订呼声日益强烈。

　　“十年磨一剑，四稿修大法。”历经十年、四易其稿、前后30余万条征求意见、跨越三届人大任期的《预算法》修改终于在2014年八月31日划上了句号。

　　全部收入进预算、预算公开入法、预算监督成亮点

　　2004年启动修法，其间两度成立起草小组，2006年和2010年两度成稿，2011年12月至2014年4月之间经过三次审议，一次公开征求意见，而今终于四审通过。

　　财政预算是一个国家的账本，其收入与支出关系着千家万户。而《预算法》则是一个国家预算管理的基本法律，素有“经济宪法”、“亚宪法”之称。

　　预算法以法的形式来规范公共资源配置，是一个“钱从哪里来，用到哪里去”的通盘规则。

　　多次参与预算法修改工作的全国人大财经委副主任尹中卿对《四审稿》统计后发现，《预算法》的法律条文从原来的79条增加到101条，其中没有修改的只有25条，合并了4条变为2条，保留原有内容并补充新内容5条，删除了4条。

　　尹中卿在参加8月底最后一次全国人大常委会的分组讨论时，用了三个“比较”来形容此次预算法修改：“比较好地体现了党的十八大和十八届三中全会决定精神，比较好地与中央刚刚批准的财税体制改革总体方案进行了协调，比较好地回应了社会关切”。

　　“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”、“政府的全部收入应当上缴国家金库，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。”“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行，不得虚假列支。”……相对于现行预算法，四审稿中的这些表述让人眼前一亮。

　　公共财政收支预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算这四大账本，全部在人大会上提交人大会议审查，实现了人大对政府“钱袋子”的全口径审查和监督。

　　北京大学法学院教授刘剑文说，四审稿最大亮点是对立法宗旨的完善，在现行法强调“健全国家对预算的管理”基础上，增加“规范政府收支行为，强化预算约束”内容。政府由管理主体变为管理对象，用法律约束行政权力，让人民监督政府花钱。

　　刘剑文同时表示，“修改后的预算法首次明确了转移支付的法律地位，为未来制定财政转移支付法打下基础。”目前我国每年转移支付和税收返还资金超过4万亿元，但资金管理一直缺少法律规范，只有一部财政临时性规定。近年来一系列套取、挪用资金违规现象与制度不健全有直接关系。

　　此外，与现行《预算法》“只字未提”预算公开相比，修订后的《预算法》可谓迈出一大步。不仅将“预算公开”入法，还规定了公开的时效和内容。尤其规定要向社会公开预决算中包含“三公经费”在内的机关运行经费安排、社会高度关注的政府采购情况，并要对本级政府举债情况作出说明。

　　上海财经大学教授蒋洪肯定了这一进步，并指出草案提出一般公共预算支出中的基本支出可按经济性质分类编列到款，体现预算最大限度细化公开要求。

　　“如果按经济分类公开预算等细化公开规定能得到有效落实，公众就会直观了解钱是怎么花出去的，更容易判断钱花得是否合理。”蒋洪说。

　　值得一提的是，《四审稿》在强化人大对预算审查监督方面亮点很多：如将两会前全国人大财经委初审中央预算草案时间由现行的会前30天，提前到会前45天；为确保预算的科学民主，新增条款要求县级及以下人大审查预算前要多形式听取选民和社会各界意见；明确人大审查重点内容，确保监督更有针对性。

　　“开前门，堵后门”预算法关注“地方债”

　　修改后的《预算法》对地方政府债务管理作出明确规定。地方政府发行债券，举债规模必须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准。

　　实际上，地方债的问题，从之前的限制，到四审的开闸，是一个不断完善的过程。

　　财政部部长楼继伟针对地方政府性债务问题回答记者提问时指出，这次预算管理体制改革，规范地方政府债务，是预算法修正的一项重要内容。

　　楼继伟表示，这次把规范地方政府债务管理，防范化解财政风险单独作为一个部分，凸显了这个问题的重要性。重点是解决三个层面的问题：建立通过发行地方政府债券的方式举债融资机制，赋予地方政府以适度的举债权，解决怎么借的问题；对地方政府债务实施分类管理和规模控制，让地方政府的债务分类纳入预算管理，接受地方人大监督，还要接受上级行政和上级立法机关的监督，解决怎么管的问题；理清政府和企业的责任，解决怎么还的问题。

　　修改后的预算法规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。

　　《四审稿》虽然对地方债务还是保持了谨慎的态度，但允许地方列赤字和有限发债已经大大突破了现行预算法的规定。《四审稿》中基本允许了地方政府赤字也就是债务的存在，但是又做了严格的要求，对于地方债务，“开前门、堵后门”的意思体现非常明显。

　　《四审稿》第十四条第一款称：经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府举借债务的情况等重要事项作出说明。其中，“并对本级政府举借债务的情况等重要事项作出说明”是四审稿新增内容。

　　湖北省统计局副局长、财税专家叶青接受媒体采访时表示，“未来地方债将与财政收入和支出一样，全部纳入预算，一并提交人大审议，并且会成为人大监督的重点。”

　　全国人大相关人士介绍在地方债务时称，地方举债由中央批准控制，并不是31个省市，每个地方想发就能发的。

　　刘剑文介绍，预算法修正案草案一审稿没有公开，其中一个重要原因就是，当时，国务院和全国人大对于是否适当放开地方债务存在不同意见；此后的二审稿中对地方债有了一定表述，但细化程度有限；直到三审稿，才有了较为成熟的表述，对地方债融资主体、融资规模、融资方式，以及举债的程序等都有了一些要求；四审稿围绕风险评估、预警机制、应急处置机制等问题再次完善。

　　在《四审稿》中还明确，“地方政府举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出。”追加了“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”

　　《四审稿》中进一步强调，除了法律规定的形式外，地方各级政府不得以任何形成举借任何债务，除了预算法和其他法律规定以外，地方政府及其所属部门、单位不得以任何方式，为任何单位和个人债务提供任何担保。同时在人大的审查重点中增加了两条与地方债务相关的，分别是重点支出和重大投资项目的安排是否适当，预算安排 举借的债务是否合法，合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源。

　　另外，预算法对地方政府债务规定的问责制度，规定了严格的法律责任。地方政府违反预算法规定举债的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处理结果是撤职和开除。

　　现行预算法第28条规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

　　草案四审稿修改为，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。”同时规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措” 。

　　此外，在部分“开闸”地方发债的同时，严格防范债务风险扩张成为重点，地方政府举债得来的钱具体花到哪里，也有明确规范。

　　四审稿指出“举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”

　　刘剑文表示，新的预算法通过后，意味着地方债券自发自还全面放开，以此实现“开前门，堵后门”。

　　期许：财税配套措施近日或将出台

　　8月28日，全国人大代表、编剧赵冬苓在其新浪微博中写道：“刚接全国人大法工委电话，预算法千呼万唤，将于八月底通过。同时对在本届人大上，我和其他29名代表提出的预算公开议案也有直接的反映。”赵冬苓进一步表示：“税收和预算，钱袋子的两头。管住这两头，也就在经济上把公权力关进笼子。”

　　目前，各界对预算法四审稿的认同度较高，很多方面的修改体现了进步，期待其能顺利通过，修了十年也不应再拖。本次《预算法修正案》通过后，继续对预算法进行修改和完善，也是依法治国的应有之义。比如，要不要赋予人大预算修改和调整权，要不要坚持现行预算法采用的“央行经理国库制”，这些问题都值得思考。

　　蒋洪认为，预算法此次修订后，做了最新的表述，体现了比较好的法律精神。但是具体法律条款上缺乏严密性。“我们法律上规定的法律精神上很好，一到实际层面还会造成很多行为和资金都游离在预算规定之外。”蒋洪同时表示：“我认为目前通过《预算法》仍然是不成熟的。目前这个预算法和我们提出的现代治理体系的目标仍然有很大的距离，不能这么仓促地通过，而要尽可能地完善。”

　　也有新浪网友在微博中写道：“《预算法》修订表决在即，俺再次呼吁：将‘税式支出预算’写进《预算法》，使之与公共财政预算、社会保障预算、国有资本经营预算，一同构成中国预算体系，由人大审议，向社会公开…”

　　财政部部长楼继伟8月31日在全国人大常委会办公厅举行的新闻发布会上说，此次预算管理体制改革，规范地方政府债务，是《预算法》修正的一项重要内容。截至去年6月，全国地方政府债务大致有12万亿，目前总规模没有明显扩大。

　　此前，楼继伟在《报告》中提出，下一步，要着力深化预算管理制度改革，力争今明两年取得决定性进展。完善政府预算体系，加大政府性基金预算、国有资本经营预算与公共财政预算的统筹力度。完善并实施好相关财税政策。

　　据了解，《预算法》修正案通过后，《财税体制改革总体方案》的配套措施最快将于九月初出台，由财政部综合司牵头，同时还有一份“财税改革解读本”也将随之面世，这被认为是财税体制改革行将落地的头一炮。

　　记者 涵茕

关注读览天下微信， 100万篇深度好文， 等你来看……