地方政府举债权或进一步下放

　　核心提示：如何将地方债改革与政府间财政转移制度改革进行有机的搭配，将成为新一轮财政制度改革的重要举措。

　　根据十二届全国人大常委会第十次会议通过的修改决定，新《预算法》将于2015年1月1日起施行。今年初，笔者在为本刊撰写的“地方债市场改革需法理依据”一文中就曾特别提出：“推动地方债市场改革的当务之急就在于给予地方政府举债以法理依据。”此次修订后的预算法，在地方政府债务管理方面将是一个具有里程碑意义的巨大突破。

　　但此间存在着一些问题需要解决。首先，现今地方债发行总量限制在不断放宽，从2009年的一年2000亿到2014年的一年4000亿，总量已经翻了一番。但这个4000亿就是否能够满足地方债务膨胀需求？

　　有研究显示，2012年一年地方政府的“经营性+投资性”净现金流缺口总额要高达1.9万亿。这1.9万亿元属于地方政府的筹资性现金流入，也就是地方政府2012年这一年所需要承担的债务负担。

　　很显然，1.9万亿元和4000亿元之间存在着巨大的差额。当然，这不排除地方政府过度投资所引起的过度支出，但随着城市化路线的扩大，许多中小城市的基建设施投资还是属于硬性需求。

　　如果按照许多媒体所言，新预算法实施以后，原有的地方融资平台将被地方债取代，那么中央对于地方的举债额度控制必须大规模放宽，那么地方债将在随后的几年中出现一个急速膨胀期。

　　其次，关于市县的举债权问题。本次的新预算法明文规定，只有省一级才具有举债权，由省举债后再把资金转贷给市和县。但是，1994年分税制改革以后，一直存在着事权和财权不相适应的问题。末端的市和县往往会被要求支出更多，但能够获取的预算内资金往往无法满足其支出需要。在城市化基础建设问题上此现象尤为突出。

　　进入21世纪以后，城市化迅速扩张并非依赖于预算内的资金，而是更多的依靠出让土地使用权以及通过地方融资平台等预算外的方式来获取的。

　　2013年12月审计署公布的地方政府性债务报告中指出，2013年6月末为止，地方政府负有偿还责任的债务总额为10.9万亿元，其中省政府的债务总额为1.8万亿只占债务总额的16%，而市和县加起来的债务总额要高达8.8万亿，占到总额的81%。从中可以看到，市与县对于起债的需求远远要高于省。

　　当然，不允许市和县自主发行债券，而是通过省一级发行后再转借给市和县的举措可以理解。由于市和县数量众多，而且各个市与县之间存在着巨大的经济力和财力差异，也就是说，如果彻底将举债权下放到市和县的话，如何来协调财力高的地方与财力低的地方的本息偿还成本是一个不容忽视的问题。

　　在日本，地方政府也不是随随便便就能够发行地方债的，从原则上来讲，都道府县以及指定都市（省一级）需要和总务大臣，而市町村（市和县一级）则需要和都道府县知事进行协商。

　　从长远的角度来看，地方债的举债权将向市和县下放，因此在现今的地方债改革过程中，如何将地方债改革与政府间财政转移制度改革进行有机的搭配，则将成为新一轮财政制度改革的重要举措。

　　徐一睿（日本庆应义塾大学学者）

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