保康：后GDP时代的考核转型

　　核心提示：最早的乡镇考核体制有两大问题，一是大而全，二是一刀切。大而全，容易导致考核流于形式，不能准确反映基层发展情况。一刀切，则会使基础雄厚的乡镇缺乏动力，使偏远、贫穷的乡镇缺乏争优动力。

　　詹惊山越来越忙了。

　　保康县实绩考核办公室（简称“实绩办”）是代表保康县县委县政府对干部进行政绩考核的机构。作为实绩办主任，詹惊山是当地监督考核乡镇干部的“主考官”。

　　2012年以前，詹惊山每年6月份下乡考核一次，12月再去一次。可2012年日常考核制度实施后，他就得时不时地去各地看一看重点项目，盯一盯民生工程。

　　9月23日，一大早他就赶去保康县城关镇投资4亿元的温泉小镇项目现场考察，一盯就是半天。

　　除日常考核制外，保康县还将GDP考核改为“公共财政预算收入”，并加重了环保、民生项目权重--采访中，虽然詹惊山一直强调，这是保康作为山区地带的特殊考核格局，“并不具备可复制性”，但其对政府绩效考核体系的探索仍有很强的现实意义。

　　从“挖矿山”到“种蓝莓”

　　42岁的王才佑曾在保康县直部门工作。2012年，他来到保康佰蒂生物科技股份有限公司（简称“佰蒂生物”），担任该公司党支部书记，负责宣传和党务对接工作。

　　佰蒂生物董事长邓以超以磷矿起家，旗下还有一家公司--保康立宇化工有限责任公司（简称“立宇化工”），而王才佑也参与立宇化工的日常工作当中。

　　从襄阳出发，开车行驶4个小时山路才能抵达保康。作为襄阳市唯一的全山区县，保康的最大资源就是储量与品位综合排名位居全国第四的磷矿石，而马桥镇便是保康磷矿资源最为丰富的地区。

　　立宇化工的磷矿资源，就分布在马桥镇尧治河村、黄龙观村等数个村落之中。

　　王才佑初到佰蒂生物时，恰是国内磷矿产业走下坡路的转折点：受北非中东磷矿产品冲击，国内磷矿价格大幅下跌，马桥镇磷矿业进入“越开工越亏损”的境地。

　　与立宇化工不同，佰蒂生物却让王才佑充满干劲：这家企业主要从事高端水果--蓝莓的种植、加工和销售，在保康县过渡湾镇共拥有3000亩蓝莓基地。

　　蓝莓产业不仅让立宇化工实现了转型，更提升了当地居民的生活水平。

　　“我们在自家山林上种植蓝莓，比以前种粮食收入多了十倍。”过渡湾镇茶庵村村民罗国续有5亩耕地，以往种植苞谷，全年收入不超过1万元。但自佰蒂生物引进蓝莓种植后，罗国续将30亩山林改种蓝莓，2013年纯利润达10万元以上。

　　如今，佰蒂生物蓝莓基地的占地规模已位居湖北第一，在国内处于中游偏上水平。

　　看到蓝莓产业发展的好处，许多周边乡镇都想找邓以超，渴望他能去当地投资。“保康县11个县镇中已有6个主动联系我们，希望我们去当地考察，连马桥镇都有村干部来过呢！”王才佑说。

　　政府更加“热捧”蓝莓，仅仅是因为当前磷矿行情不好吗？

　　用地方公共预算收入代替GDP

　　在詹惊山那里，记者找到了答案：“从2012年开始，保康县对乡镇干部的绩效考核实行了农业和生态保护优先标准。”

　　绩效考核关乎官员升迁。指挥棒一变，乡镇干部自然愿意发展能兼顾生态保护及经济发展的蓝莓产业。

　　而这种思路，一定程度上也符合党的十八届三中全会提出的地方政绩要“不唯GDP论英雄”。对这一提法，在基层工作多年的詹惊山有自己的理解。

　　“不唯GDP绝不是不要经济增长，而是要有更科学的评判标准。”詹惊山表示，保康县对各级乡镇的考核中，用“地方公共预算收入”取代了GDP。

　　“GDP考核会导致一些乡镇‘轻建设、重数据’，甚至出现造假状况。而地方公共预算收入则更科学：收入多少摆在账上，也造不了假。”詹惊山说。

　　而在武汉大学区域经济研究中心主任吴传清眼中，“不唯GDP”另一层面的含义，是要根据县市所在的主体功能区，制定不同的考核制度。

　　在2010年12月21日发布的《全国主体功能区规划》中，保康所在地区被列入限制开发区域中的重点生态功能区，有生态保护的“既定任务”，明确表示“不考核地区生产总值，实行生态保护优先的绩效评价”。

　　两年后的同一天，《湖北省主体功能区规划》发布，保康同样被列入重点生态功能区，对于绩效评价的描述与全国规划相同。

　　一连串政策，引起了保康县领导干部的思考：要加强乡镇民生及环保指标考核，真正体现“重点生态功能区”的主体功能区定位。

　　如今，在保康县“2014年乡镇综合实绩考评目标”的百分制中，特色农业发展的分数为4分，与规模以上工业评分相同；而生态旅游试验区建设、城镇建设指标达到6分，仅次于招商引资的分数。

　　“一镇一法，一乡一策”

　　一般而言，重点生态功能区都是经济落后地区，这些地区其实是需要保持一定的经济增长的。

　　近三年来，为了制定一套行之有效的考核办法，并保持经济的一定增长，詹惊山不知道开了多少次会，下了多少趟乡。

　　詹惊山认为，最早的乡镇考核机制有两大问题：“一是大而全，从经济发展水平，到干部的准时上下班都要考核；二是一刀切，不论资源禀赋、产业结构、人口规模，所有乡镇都采取同一评价体系进行评分。”

　　大而全，容易导致考核流于形式，不能准确反映基层发展情况。一刀切，则会使基础雄厚的乡镇缺乏动力，使偏远、贫穷的乡镇缺乏争优动力。

　　十多年来，这些问题一直在改进。最新的进展是，2012年，保康县实绩办将考核条款分为经济发展、社会进步、民生改善、生态环境、党的建设四大指标，并制定28个分类指标，考核目标在每年5-6月确定。

　　值得一提的是，针对每个指标，保康县都有一套细分体系。

　　比如茶叶属于特色农业指标，以往都是统计其产值。但有些乡镇只是茶叶集散地，形成的产值却比种植地区还高，这是不够科学的。

　　“现在我们考核新建茶园面积、老茶园改造面积、厂房新建情况三个硬性内容，且将这些‘固定资产’用GPS卫星定位，保证数据真实性。”保康县茶叶办负责人对记者说。

　　最大变化则是为每个乡镇制作不同考核目标：有的强调工业，有的强调农业，有的则强调生态保护，一镇一法，一乡一策。

　　“例如，保康县大多乡镇都适宜种植茶叶，唯独龙品镇属于高寒地带，只适合种植反季节作物。因此，县实绩办不考核龙品镇的茶产业，而将反季节蔬菜的指标列入考核细则当中。”詹惊山说。

　　考核方式的转变，也推动了当地从磷矿到旅游的升级转型。马桥镇尧治河村党委书记孙开林向记者表示，整个马桥镇有4个国家4A级景区，而其中3个都在尧治河村。

　　“自下而上”的改变

　　分类考核让保康众多“没有盼头”的乡镇看到了创优希望，因为它让不同资源禀赋、不同发展水平、不同产业基础的乡镇都站在了同一起跑线上。但在2014年以前，上级政府对保康的考核压力却没有因此减弱。

　　县域经济的考核压力主要来自于省级层面，尽管全国及湖北主体功能区规划都对保康这类地区的考核有所规定，但2009年确定的《湖北省县域经济发展综合评价考核办法》依然对现在各个县级行政单位以同一标准进行评定。

　　“这代表我们仍要和大冶、宜都这样的工业强县（县级市）一样考核GDP等指标。于是，在每年评选的20个‘全省县域经济工作先进单位’中，保康这类地区前几年一直垫底。”保康县统计局局长孔祥鹏对记者说。

　　保康县委书记叶丛、保康县县长张世伟都十分关注这一问题。在2013年湖北省“两会”期间，张世伟向省领导积极呼吁，建议对保康这类重点生态功能区进行分类考核，应重点考核生态能力，相对弱化工业增加值、工业总产值经济指标。

　　一年后，张世伟的呼吁终于得到重视：4月3日，《湖北省县域经济工作考核办法》（简称“办法”）颁布，将纳入考核的80个县市区实行分类考核，并在2013年全省县域经济工作考核时执行。

　　办法将考核地区分为三类：第一类，为国家和省重点开发区域所在的21个县市区及宜昌夷陵区；第二类，为29个国家农产品主产区所在的县市区；第三类，为国家和省重点生态功能区所在的28个县市及恩施市。办法明确规定，后两类地区不考核GDP，保康所在的第三类中更增加了“森林覆盖率和蓄积量”指标。

　　分类考核的打分方式并非目标制，而是有一定的得分区间。孔祥鹏举了个例子：三类县市区中“地方公共财政收入”分数为5分，该项得分最高者得5分，最低者得0分。

　　新办法下达后，县统计局要收集的指标增多了五六项，孔祥鹏的工作也变得更为复杂。可这样一来，保康去年在第三类29个县市中排名第五，而且进入全省县域经济工作先进单位。搁在以前，这几乎是“不可能完成的任务”。

　　而湖北省统计局副局长叶青则以“自上而下”的视野，对省级层面对乡镇的考核提出了更高期望：“‘湖北省百强乡镇’评选目前也是‘一刀切’，未来也可实行分类考核。如有些乡镇重点考核工业，有些就是农业、旅游，让坐落在生态保护区的偏远乡镇，没有后顾之忧地提供生态产品。”

　　到那时，湖北省从省到市县再到乡镇，体现“不唯GDP”的分类考核体系将全面覆盖。

　　（都正阳、王承鼎对本文亦有贡献。）

　　《支点》记者 蒋李

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